基層財政支出結構探討

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一、優化基層財政支出結構的必要性

黨的十八屆三中全會后，由于經濟和財政“兩收入”的逐漸下降，加之受疫情影響，財政壓力日益增大。由國家統計年鑒的相關數據計算可知，2011—2020年國家財政收入年均增長率為8.05%，而國家財政支出年均增長率為10.33%，且在過去十年間有8年財政支出增長率高于同年財政收入增長率，2020年財政收入的增長速度為-3.9%1。同時，對于實行分稅制后即便是在財政收入向好背景下依然為“吃飯財政”的基層財政而言，此項由經濟增速放緩帶來的財政壓力的影響更為顯著。以河北省石家莊市為例，2014—2019年該市財政收入年均增長率為10.27%，市財政支出年均增長率為12.53%，6年中有4年的財政支出增長率超過其財政收入增長率2。突出的財政壓力促使地方財政由原先的收入規模性弱化蔓延至支出結構性弱化。在經濟發展新常態的宏觀背景下，作為地方社會經濟發展的推動者與執行者，基層政府不僅要履行為地方居民提供公共服務及抗疫保障等基本職責，還需滿足經濟發展由重規模粗放型增長轉為高質量集約型增長的轉變需求。財政收入的持續承壓使得支出擴增不具備現實條件，因此在原有財政規模的前提下優化基層財政支出結構便成為疫情背景下地方經濟發展與轉型的最佳切入口，也是目前基層財政所應部署開展的重點工作。本文立足于優化基層財政支出結構，基于理論與實踐總結現階段基層財政支出結構的共同問題，針對性地提出三方面優化建議。

二、基層財政支出結構存在的問題

（一）新冠肺炎疫情沖擊帶來的挑戰

自2020年初新冠肺炎疫情暴發以來，國內實體經濟特別是制造業與服務業受創明顯，進而直接影響財政收入端的稅源。同時疫情防控期間嚴控人員流動，居民消費水平下滑、失業率激增、中小企業資金周轉困難等問題逐漸凸顯，為發揮政府“兜底”保障作用，各級財政加大轉移支付力度，安排疫情防控專項資金，支持基層政府實現“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）。其中，就轉移支付而言，為填補地方財政的資金缺口并推動地方財力均衡，近年來中央對地方的轉移額度持續處于較高水平，轉移支付目前已發展為地方政府的重要收入來源。但需要注意的是，大規模的減稅降費與宏觀經濟的整體下行加大了地方政府對轉移支付的需求，過高的轉移支付也會使地方政府產生依賴，從而降低地方財政的自主發展積極性，以至于引發最終的道德風險。此外，除醫院建設、醫療設備制造等大型專項防控項目開支外，財稅部門為協助抗擊疫情，陸續出臺一系列稅收支持政策，具體包括醫療物資的采購與生產、中小微企業貸款貼息、各省市企業所得稅的稅收優惠、對醫務和防疫人員的待遇保障等一系列紓困政策，使得財政支出大幅增加，且在未來短期內財政支出仍主要向疫情防控、扶持中小微企業、穩定就業等方面傾斜，而從中長期來看，財政將整體加大對公共衛生與醫療健康方面的投入力度（張德勇和劉家志，2020）。在經濟下行促使地方財政收入持續收緊的前提下，大規模的減稅降費政策加劇了地方財政的收支矛盾。縱然疫情短期的外生沖擊不會動搖中國經濟向上向好發展的長期勢頭，但如何應對現階段疫情對財政收入端與支出端的雙向施壓仍是亟待解決的關鍵性問題。

（二）財政支出結構缺乏重點

首先，國家整體的財政收支矛盾進一步加重了縣級財政的財力緊張問題，除專項防疫資金外，縣級基層財政每年在“三農”建設與鄉村振興、保障民生與社會事業發展等方面均需要國家資金的大力投入。縣級財政的實際撥付取決于上級預算安排，由于各個區級或縣級單位的發展基礎與特點不一樣，因此對財政支出結構的需求也不一致。上級財政在面對各下設基層單位時，管轄區域較為寬泛且資金使用項目眾多，如何依據基層單位實際財政支出結構需求進行合理分配一直是財政預算與撥付中的工作難點。其次，在分稅制的財政支出分權背景下，地方政府具有追求自由裁量預算最大化的權利，政府官員基于政績考核下的政府競爭，會將更多的資金投入基礎建設中，相對較為忽視社保、醫療、教育等公共性社會支出，逐漸形成“重生產、輕創新”的扭曲型財政支出結構，且這樣的財政支出結構在政府部門制約制衡機制不完善、預算條塊分割現象嚴重、中期財政規劃實施不成熟等多方面因素的推動下逐漸固化，導致資源配置效率低下。因此，在財政支出重點領域的把握上，基層政府也存在較大的優化提升空間。最后，落實到各部門預算編制的實際開展，由于基礎建設項目的計劃安排與相應資金的預算審核分別由地方發展和改革委員會與財政部門負責，因此，為保證重點項目的順利開展與資金調配的合理有效，不同部門間應做好溝通工作，協商辦公、統籌管理。財政部門在編制預算與劃撥資金時會依據項目的重要程度對支出進行排序，如若中間部門間的溝通協調機制不完善，將會導致部分部門的年度重點項目支出被縮減或項目預算劃撥結構不合理，從而影響財政支出結構。在實際工作過程中也確實存在此類問題，各部門在進行預算編制時，大多關注本部門利益，而忽略部門間的協調溝通，缺乏整體的統籌管理機制，加重了財政支出結構固化的問題。

（三）財政支出結構不透明

財政信息的公開透明是現代財政制度建立的基礎標準，也是加強基層財政支出監督的有力手段。就面向市區級財政的財政支出監督而言，現階段主要采取的方法有財政預算公開、財政績效預算及財政監督信息化三種（張璇，2021）。其中，財政預算公開是政府將財務預算信息向社會公眾公開，以此減少政府財政與社會群眾間的信息不對稱，發揮社會公眾的監督力量，抑制基層政府官員腐敗、濫用職權及利己性的財政支出偏好，助力財政支出效率的提升。但當前財政信息的公開披露主要集中于年初預算上報、年底決算與執行情況的“曬賬本”，而對于中間過程的資金分配與撥付、實際投向項目等環節仍存在很大程度的“黑箱”。加之基層財政支出項目較多，支出需求紛雜、公開途徑要求、項目流程細化等多重因素限制，基層財政支出中的許多內容與環節存在較強的隱蔽性。同時也正是由于財政預算信息公開過程中的各項局限，促使一些基層官員產生僥幸心理，滋生腐敗行為。

三、優化基層財政支出結構的對策

（一）精準調控，提質增效

財政支出作為政府逆周期調節國民經濟的有力工具之一，其主要通過乘數效應刺激總需求進而達到拉動經濟增長的最終目的（白彥鋒和魯書伶，2020）。為在保障防疫資金前提下緩解財政壓力，基層財政在資金分配上需實現精準調控，把握重點領域，并杜絕基層單位及部門借疫情之口大肆花錢和鋪張浪費的惡劣現象，提高資金使用效率。基層財政部門需深刻意識到財政支出結構的重要性，在資金的計劃與監督上重點關注必要項目，加快推進各地方重點項目建設，在基層范圍內實現財政支出結構的優化。其中就重點領域及必要項目而言，讓利于民和減稅降費毫無疑問是未來較長時間內各級財政所應堅持的核心理念。同時，為解決我國當前的主要矛盾，“三保”支出當處于優先地位。基層財政需通過用好地方專項債、抓住新一輪政府換屆帶來的“新基建”浪潮，通過發放專項債與加大投資力度彌補疫情帶來的國民經濟損失。同時為響應國家“碳達峰”及“碳中和”的生態文明建設布局，打造綠色財政也成為當前優化財政支出結構的主題之一（譚建立和趙哲，2021）。基層財政應在上級單位的統籌部署下，以綠色理念為指導，推進財政支出結構向綠色低碳轉型。但為避免經濟性支出與社會性支出的失衡，基層政府也應減少對經濟的行政干預，科學界定財政投資與企業管理的范疇，通過上級財政及社會力量的多方均衡實現對地方財政干預經濟這一行政權力的約束，讓市場在資源配置中發揮主導作用。

（二）強化全面預算管理，完善檢查評估機制

基層財政作為財政資金支出的主要主體，面對上級財政大范圍、多內容的資金撥付，實現財政支出結構優化的重要手段便是加強全面預算管理，完善財政支出檢查評估機制。在預算編制方面，基層財政單位需提升預算編制的科學性與合理性，進而避免出現財政支出結構固化的問題。在編制預算前，基層部門應對該年度地方預算的執行情況進行分析評價，并在此基礎上制定下一年度的工作重點與工作計劃，以便于從源頭細化預算并保證其科學性。基層財政在依據部門預算執行情況及是否符合預算管理制度等方面完成審核后，隨即進行部門預算的匯總。其中在進行預算審核時，對于每年的新增項目，各級財政應依據最新支出政策深入開展預算審核工作，財政部門應加大自身的項目決策權。針對下級財政及各部門提出的本年新增預算需求，上級財政部門應著重審核，在政策引導與預算實施的匹配度上把好關，確保項目資金支持的可行性與財政資金的使用效率。地方財政進行部門預算匯總及整合運用時，應始終遵循“一部門對應一專項”的原則，即使在沒有專項的情形下也需對新設專項嚴格把關、重點審核，控制專項數量。對于各地基層財政資金中同類型的非普惠性資金，上級財政可依據先行先試的原則進行統籌整合，從而實現該部分資金內部的靈活調度，在提升資金使用效率的同時降低使用風險。最后，為確保財政預算信息的透明度，基層財政應及時按要求公開預算內容，主動接受社會監督。在開展預算管理方面，應實行上下級財政聯動的全面預算管理，積極調動各地方基層財政有機統一起來。對于基層財政支出的評估考核機制，可嘗試通過干部問責的方式嚴格管控無效經費的使用與冗余（丁飛和戈茜茜，2017）。同時在預算使用過程中通過制定細化的指標評估體系，由上級財政部門對基層財政支出結構進行量化評估，定期從資金分配及投入結構的合理程度、資金使用效益、對社會事業發展的推動作用等維度評價考核，并提出針對性意見指導基層政府優化財政支出結構，便于及時發現問題，動態調整預算。同時地方政府也應做好地方治理工作，提高地方財政監督力度與透明度。

（三）兼顧人力資本與信息技術，營造多方位財政監督環境

提升居民整體素質可為優化財政支出結構提供良好的外部監督環境（王樹昊和張雪峰，2021）。在此方面，基層政府主要從三方面開展相關工作：一是加大教育特別是基礎教育的支出占比，相較于高等教育而言，基礎教育作為典型的公共產品具有更強的外溢效應與更高的投資收益率（黃國功，2005）。二是加大對科技創新的資金投入，加大對待就業居民職業技能培訓的支持力度，確保滿足地方主導產業發展對各領域人才的需求。三是在人口流入方面，完善支持農業轉移人口市民化的相關財政政策，擴大義務教育、基本醫療等基本公共服務的覆蓋范圍，建立財政獎勵機制提高農業轉移人口居家落戶的積極性。此外，在開展基層財政支出監督方面，除借助公眾力量外，基層政府也需結合互聯網技術，加強財政支出監督信息化，以從規范財政支出的角度優化財政支出結構。財政監督信息化能否有效實施很大程度上依賴于財政支出系統的運行，現階段對于不同轄區財政支持系統暫未形成互通共享機制，由于系統的版本不一致等造成數據歸口不一。因此，為提高財政支出的監督效率，基層財政單位應加強財政支出監督信息化建設，加快財政支出系統的升級，依據上級財政的部署積極推進“金財工程”項目實施。

四、結束語

疫情沖擊下，我國財政收支壓力持續加大。為實現財政支出結構的優化升級，基層財政單位應發揮主力，主要從以下三方面出發：從自身實際出發，精準調控重點領域項目，提高資金使用效率；優化預算編制細節、實施全面預算管理，并在財政支出評估階段完善由上至下的財政內部評估體系；加大人力資本和財政支出監督信息化建設的投入，從內外多維度營造財政支出的監督環境，進而助力地方經濟發展及緩解國家財政壓力。

參考文獻：

[1]白彥鋒，魯書伶.后疫情時代財政收支短期挑戰及長期形勢展望[J].公共財政研究，2020（2）：11-31.

[2]丁飛，戈茜茜.基于DEA的財政支出效率研究[J].國際商務財會，2017（6）：61-64.

[3]黃國功.當前財政支出管理中存在的問題、原因及對策[J].社會科學家，2005（2）：163-165.

[4]譚建立，趙哲.財政支出結構、新型城鎮化與碳減排效應[J].當代財經，2021（8）：28-40.

[5]王樹昊，張雪峰.積極財政政策提質增效下的地方政府財政支出效率研究[J].財政科學，2021（10）：96-106.

[6]張德勇，劉家志.新冠肺炎疫情沖擊下地方財政可持續發展的挑戰與對策[J].財政監督，2020（8）：5-11.

[7]張璇.區塊鏈技術在基層財政支出監督信息化的應用：基于信息不對稱理論[J].財會通訊，2021（20）：158-162.

作者:翟玲