礦業投資國家安全審查制度研究

開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇礦業投資國家安全審查制度研究，希望這些內容能成為您創作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。

摘　要：隨著全球經濟的復蘇，各國企業間的投資頻率也在不斷增加，特別是對礦業公司的投資力度不斷加強?；?a href="http://m.hqkqarm.cn/fanwen/50014.html" target="_blank">國家安全考慮，外資對礦業公司的投資往往受到東道國安全審查的限制，這也削弱了外商投資的積極性。面對礦產資源安全與礦業經濟發展的矛盾，本研究通過分析礦業投資中國家安全的內涵，審視礦業投資引發的國家安全問題；在此基礎上，論證我國礦業投資國家安全審查制度建立健全的必要性，然后借鑒美國、加拿大、英國的制度經驗，針對我國現行制度存在的不足，提出界定礦業安全審查范圍、明確審查機構定位、突出審查探礦權問題、審慎放寬外資準入條件等完善建議，從而促進我國礦業經濟的可持續發展，推動我國國家安全體系和能力現代化建設。

關鍵詞：礦業投資；國家安全審查；能源資源安全

隨著礦產資源在國民經濟和社會建設中作用的日益增強，對外投資帶來的礦產資源安全問題引起更高的重視。我國是投資大國，也是礦產資源豐富的國家，面對礦業投資的法律與政策應對影響著國家的國際地位。國家安全審查制度作為我國外資準入政策和外商投資法律的重要內容，能夠有效規避我國的戰略性自然資源、核心關鍵技術、重要基礎設施被外國人所控制。應用到礦業領域，此項制度不僅能對礦業投資進行安全審查，還可以作為我國對外投資的對等反制措施使用，以便保證我國的能源礦產安全?，F有研究主要集中于國家安全內涵、外資安全審查立法、礦業投資安全等領域。如李建偉提出了包含領導論、總體論、防范論等10方面內容在內的總體國家安全觀的內涵體系[1]。王東光認為，國家安全審查的本質是政治問題，相應的立法也只是政治問題的有限法律化[2]。梁瑞從我國對外投資的視角，分析了我國礦業企業對外投資面臨的主要問題，并從政府、行業協會、企業三個層面提出對策建議[3]。可以看出，目前鮮有關于礦業投資領域國家安全審查制度的專門研究。基于此，研究礦業投資視域下的國家安全審查制度及其實施，并為我國提出制度完善建議，具有重要的理論價值與現實意義。本文在分析礦業投資中國家安全內涵與類型的基礎上，論證我國礦業投資國家安全審查制度建立健全的必要性，并借鑒典型國家相關制度經驗，針對我國礦業投資領域國家安全審查制度存在的問題，提出相應的完善措施，進而維護整體的國家安全。

1礦業投資中的國家安全界定與分析

1.1礦業投資中國家安全的概念厘定

“國家安全”是一個廣為人知但又充滿爭議的概念，學者們對它的定義和影響一直存在分歧。從其產生來看，“國家安全”一詞最早出現在美國學者華爾特·李普曼的著作中[4]，并逐漸成為一個廣泛使用的術語。我國法律將國家安全定義為國家的政治、經濟、社會和其他重要利益處于穩定狀態，并能夠保障持續的安全保障。隨著時代的不斷發展，國家安全的內涵不斷擴展，一些領域的安全問題上升到國家安全層面，與傳統安全共同形成了總體國家安全，其中投資安全就屬于總體國家安全的范疇。比較目前學術界對投資安全概念的理解，發現主流觀點包括以下2種：有學者指出，“投資安全”主要是指東道國的國防軍事安全、關系國計民生的關鍵部門和產業的安全，以及民族工業的安全[5]。也有學者指出，“投資安全”的主要影響因素為敏感產業、敏感技術、敏感設施、敏感信息、敏感區域[6]。結合礦業投資的特殊性，本文對礦業投資中國家安全的概念作出如下解釋：國家礦業產業、探采礦技術、礦產品供應等處于持續穩定狀態，且該狀態在受到威脅時恢復原狀的成本遠小于帶來的經濟收益。相應地，礦業投資中的國家安全可以分為產業安全、產權安全、產品安全，在厘清概念的基礎上對礦業投資中的國家安全進行審視將為我國國家安全審查制度的完善提供研究基礎。

1.2礦業投資中國家安全的審視

1.2.1基于礦業投資的產業安全

產業安全是國家穩定與社會發展的基石,保障礦業產業安全是我國礦產安全工作的主要任務之一。目前，產業安全的概念大多以外商的介入及其對行業生存經營的影響。例如，以行業利益損害、行業影響力的減弱、行業競爭力降低等為主要內容，來定義產業安全問題[7]。而對于中國煤炭產業安全問題，劉偉等從煤炭供求關系的平衡與煤炭市場的正當競爭層面出發，對煤炭產業安全進行了界定[8]。在礦業投資中，至少會涉及產業組織結構、產業布局環境和產業政策等維度的問題。從礦業投資的形式上看，礦業產業的組織結構發生了變化，礦業主體在國內經營者的基礎上增加了或更換為外國經營者（以國籍為劃分標準），礦業企業的內部架構，包括股東會、董事會、監事會等都會進行一定的調整，但基于企業安全的考慮，外國投資者的持股比例一般不得超過可以達到控制企業的程度。從礦業布局看，各個國家的礦業布局因各地區的礦產資源稟賦不同而有所不同，而外國投資者有時會選擇經濟發展水平高但礦產資源匱乏的沿海地區對礦業技術等進行投資，這會在一定程度上改變原來由自然條件所決定的礦業布局，形成礦產資源相對缺乏的地區礦業發展勢頭良好的局面。同時，礦業投資本身存在很多風險，站在投資國的角度，東道國的產業政策影響著投資者的安全，間接影響著投資國的產業安全。

1.2.2基于礦業投資的產權安全

隨著知識產權在礦業領域的不斷提升，礦業產權安全受到越來越多的關注。從知識產權的創造開始，到實際工作中運用知識產權，再到知識產權被侵犯時對權利進行保護，各個階段都存在使得知識產權能夠發揮其最大作用的狀態，以及使得知識產權這種狀態持續進行的能力，這種狀態和能力被學者稱為產權安全[9]。在礦業投資中，往往涉及諸如礦業權、礦產品所有權等多種產權。而在現有的法律和政策文件中，礦業領域多屬于國家限制或禁止投資的領域，對于我國來說，準入前國民待遇加負面清單的管理制度對礦業投資提出了限制[10]，鼓勵外商投資礦業的領域多為礦產資源開發利用的技術層面，因此，礦業產權安全多涉及探礦采礦專利技術的安全問題。一方面，要規避外國主體利用投資的名義獲取我國礦業的核心專利技術和商業秘密，造成我國探采礦關鍵技術的流失；另一方面，要避免外國投資者利用探采礦技術對我國礦業公司收取不合理的產權許可和轉讓費用，通過各種手段侵犯我國企業的正當利益，即由外資所帶來的外部風險將會影響礦業權安全。為此，合理地平衡礦業技術安全與企業經濟利益是產業安全保障的應有之義。

1.2.3基于礦業投資的產品安全

礦業投資領域的產品安全主要是指礦產品的供應安全。根據資源的稀缺性理論，在礦業投資過程中，企業對礦產資源的開發利用力度加大，會造成礦產資源的短缺，導致礦產品供應不足，進而危及國家的能源和資源安全。在礦業市場有序運行的前提下，礦產資源的緊缺會造成礦產品價格的上漲，礦產品價格大于價值時，對礦產品的需求會減少，但能源行業對礦產品的需求在短時間內卻不會大幅減少。因此，在礦業投資過程中，不僅要對外商投資進行法律保護，還要保障好礦產品供應，維護礦業市場競爭秩序。隨著國際秩序的不斷變革，各國將面臨越來越多的風險，基于風險預防原則的要求，我國在礦業投資領域更應當保障礦產品的充足和穩定，以應對不斷變化的國際形勢[11]。一方面，要保持礦業基礎性、支撐性的產業作用不動搖，積極勘探開發新的礦產資源，確保礦產品供應安全；另一方面，在發展礦業經濟的過程中要注意對外商投資的保護，避免由于保護不到位削弱外商的投資積極性，從而影響礦產品的有效供應。此外，礦產資源開采對環境造成的危害，將會影響我國減排承諾的實現，與他國合作建立一個合理的碳排放機制，對我國國家安全也是一個重要的保障。

2礦業投資領域國家安全審查制度的現實要求

礦業投資的核心對象為礦產資源等資源能源，因此，礦業投資領域的安全審查制度是維護國家經濟安全、資源能源安全的制度體現。從其本質來看，避免本國的礦產資源、探礦采礦技術、礦產品被外國人所控制，是各國實施安全審查的重要原因。而從現實要求來看，在礦業投資領域，國家安全審查的建立健全是對外國資本進入本國市場投資的監管，是對本國企業海外投資的對等保障與國際資源市場秩序的有效維護。

2.1對外國資本礦業投資的監管

在我國國內市場不斷開放的情況下，對外資的國家安全審查，尤其是在礦業領域的安全審查，勢必成為重要的監管工具。就國家安全審查制度而言，是對外資進入本國市場的各項風險進行評估，最終作出是否允許進入本國市場的結論，是對外國資本進行的一項監督。從礦業投資來看，主要是國家主管機關對外資是否危及本國戰略性、稀缺性礦產資源供應安全，以及礦產資源轉化成的電能等能源安全作出判斷，從而作出允許、附條件允許或禁止外資進入的決定。因而，國家安全審查制度作為一種監管工具，在監管規則的有效構建和監管效能的高度提升方面，保障著國家安全，維護國家安全體系不受他國侵犯[12]。

2.2本國企業海外投資的對等保障

對等原則通常是國家之間針對某個具體事項相互采取措施的原則，意指一國針對他國采取貿易制裁措施，那么相應地，被制裁的國家也可以采取相同或相似的措施來針對該國在該領域的發展，即對采取對等原則的國家公民不適用正常貿易措施，而適用專門的對等措施[13]。在國際礦業投資中，各國由于自身的實際情況不同，對“國家安全”內涵的理解與界定也不盡相同，這就導致在外資進入他國國內市場，尤其是礦業市場時，受到的待遇也不相同，而這對于投資者來說，就會受到由于安全審查標準或者范圍不同而造成的利益損失。因而，本國企業在海外投資時，本國建立對等的國家安全審查制度，不僅對本國公民、法人在海外的投資權益是一種保障，還能創造實質對等的投資環境，促進外國主體對本國的投資。

2.3國際資源市場秩序的有效維護

近年來，受全球新冠疫情影響，國際資源大市場動蕩不安，尤其是國際礦業市場，優質礦山的發現和開發難度不斷加大[14]。資源國通過國家安全審查制度對危及國家安全的礦業投資作出禁止決定，在維護本國經濟安全的同時，對全球資源市場秩序也起到了維護作用。若沒有國家安全審查制度的作用，各國國內的礦產資源供應將會處于不穩定狀態，從而加大國際社會對礦產資源的爭奪，對國際資源市場秩序造成影響。從制度共建角度出發，國家間相互形成標準相同或類似的國家安全審查制度，對國際安全也是一種有效的保障。

3國外礦業投資領域國家安全審查制度的實證考察

外資國家安全審查機制的本質屬性是法律性,這是由這一制度的設立目的、應遵循的原則和具備的規范性特征所決定的[15]?；谝陨蠈ΦV業投資中國家安全的分析，本文以美國、加拿大和英國相關的法律為實例，對其外資國家安全審查機制進行分析，以期為我國相關制度的完善提供借鑒。

3.1以美國為代表的國家安全審查

從最初對外資采取自由開放態度，主張投資自由化，到現在投資自由化為國家安全讓步，對危害國家安全的外資并購由美國外資委員會（CFIUS）進行國家安全審查，美國的外資并購國家安全審查制度經歷了一個從無到有、范圍從小逐漸擴大的過程，礦業投資的國家安全審查也包括在其中[16]?，F在，美國已經形成相當完備的外資并購國家安全審查體系，審視其中的礦業投資內容，不難發現礦業技術安全的考量因素。從礦業投資來看，美國依據1872年《礦業法》嚴格進行礦業管理，審慎利用外資開采礦產資源。在礦業投資的審查過程中，美國采取了相對謹慎的態度，尤其是涉及礦業技術方面的投資時，美國通常會以影響國家安全的名義拒絕或者限制交易，來維護國家礦業技術安全。

3.2以加拿大為代表的國家安全審查

在礦業投資方面，加拿大采取積極開放的態度，最大程度利用外資進行礦產資源的開發，最直接的法律依據是《加拿大投資法》。根據加拿大《投資國家安全審查指南》規定，涉及包括鋁、鉻等31種關鍵礦產控制權的收購交易需要進行國家安全審查。加拿大對礦業投資的外國主體進行安全審查，確認沒有危害國家安全的風險后，才會允許外資進入礦業。在接受外商投資礦業產業后，產業產能、產業競爭力、產業發展環境、產業控制力等是否會發生較大的變化，從而影響產業的可持續發展，甚至影響國家基礎能源的供應，這些都是加拿大在進行安全審查時著重考慮的因素。

3.3以英國為代表的國家安全審查

英國外資安全審查法律制度的改革正在持續推進，制定《國家安全與投資法案》就意味著英國外資安全審查制度的全面改革[17]。從英國改革的路徑與效果來看，其在礦業投資領域進行國家安全審查的主要內容是礦產品安全，即外商進行礦業投資時，當有危及礦產品供應安全的風險出現時，英國相關主管機構將會作出否決決定。隨著改革進程的推進，英國國家安全審查機構將作一定的調整，最明顯的是將建立一個獨立于競爭法經營者集中審查的機制并由內閣級高級部長負責[18]?？傊?，外資的進入是以不危害礦產品供應安全，或者說是以礦產品市場安全為前提的，要全面保證英國國內礦產品的供應充足。

4我國礦業投資領域國家安全審查制度的不足及完善

4.1我國礦業投資領域國家安全審查制度發展現狀

我國的國家安全審查制度經歷了從部門規章到國家法律的演變歷程，現有的國家安全審查制度體現在《中華人民共和國外商投資法》《中華人民共和國國家安全法》和《外商投資安全審查辦法》。總體而言，我國外資安全審查機制已經基本建立，主要包括審查機構、審查范圍、審查標準、審查程序、救濟機制等內容。具體到礦業投資領域，除外資準入負面清單禁止投資的領域和我國設立的相關法律法規外，國家安全審查制度能對外商投資礦業進行相應限制。一般認為，礦業領域的“稀土、放射性礦產、鎢”等戰略性礦產資源屬于關系到國家安全的“重要能源和資源”，對戰略性礦產資源的勘探開發進行投資并取得企業實際控制權的，需要向主管機構事先申報進行國家安全審查，而外國主體對其它礦產資源開發進行投資，則需要視具體投資形式、投資數額、投資主體等因素來確定是否需要進行安全審查。

4.2我國礦業投資領域國家安全審查制度的不足及原因

《外商投資安全審查辦法》的施行意味著我國外資安全審查制度進入了新的發展階段，但其僅搭建了審查機制的框架，實質內容相對比較簡略。在礦業投資領域，存在審查范圍不明確、審查機構定位不清晰、審查重點不突出、外資準入條件過寬等問題。究其原因，一是我國正處于經濟高速發展時期，亟須外國資金投入來勘查開采礦產資源，以保證能源和資源供應安全，而安全審查制度在一定程度上會削弱外商投資的積極性；二是經濟全球化和投資自由化的雙重需求，使得我國在外資準入限制上逐漸放寬，因而國家安全審查制度的內容規定就比較宏觀；三是我國法律人才的缺乏和立法技術的不成熟，導致與國際上相關法律法規的銜接也存在局限性。

4.3我國礦業投資領域國家安全審查制度的完善

在礦業投資方面，除了進行投資便利化的努力和持續保持投資自由化的態度外，亟須建立完善相關的立法?？紤]到立法工作的復雜性，相較于建立礦業投資的專門法律而言，完善現有的相關法律法規是必要的。在積極促進外商投資的過程中，完善我國礦業投資安全審查制度可以考慮從以下4方面著手。第一，界定礦業安全審查范圍。在我國礦業投資相關法律中，只是規定對“重要能源和資源”進行安全審查，并未劃定其范圍，即使是負面清單或者產業指導目錄中對鼓勵、限制和禁止投資的方面做出了規定，對于外國投資者和審查機構而言，也無法進行明確的規范指引。因此，在審查范圍方面，我國應關注礦業投資領域國家利益的維護，適時修改相關立法，以“概括加列舉”或“非窮盡列舉”方式界定礦業安全審查范圍，提供明確的規范指引。第二，明確審查機構定位。現階段，我國外商投資安全審查工作主要由工作機制辦公室負責。這一機構常設在國家發改委，但其本身的性質定位并不明確，與外資司的職能有所交叉。同時，考慮到礦業投資的特殊性和復雜性，以及投資可能帶來的危害程度，除了在機構改革時明確工作機制辦公室的性質定位與工作職能外，還應結合具體情況與商務部、國家發展改革委、自然資源部等部門分工合作，合力維護我國礦產資源安全。第三，突出審查探礦權問題。在礦業投資的安全審查過程中，審查機構除了應當按照正常程序評估外商投資可能帶來的風險外，還需要突出審查探礦權權利屬性、權利主體等因素。例如，外國投資者可否成為探礦權主體，探礦權的權利邊界如何劃定，外國投資者能否取得探礦權等。在探礦權范圍明確的前提下，外商投資礦產資源的勘探工作才有執行依據，進而再明確采礦權的系列問題，才能更精準地進行礦業投資的安全審查工作。第四，審慎放寬外資準入條件[19]。在全球變暖、海平面上升的氣候危機下，各國開始進行能源綠色轉型，推動傳統化石能源向新的可再生能源轉變。對于礦產資源這樣重要的原材料，轉型工作也在加速推進，因而對外資的需求也比較高。然而，基于礦產資源的戰略意義，即使是能源綠色轉型的形勢要求，對礦業這樣特殊的行業外資市場準入同樣需要進行必要限制，審慎放寬準入條件，避免投資自由化的過度實施。

5結論

礦業投資視域下國家安全審查制度研究是堅持總體國家安全觀、維護國家資源安全的重大需求。本文在厘清礦業投資領域國家安全概念與類型的基礎上，探究礦業投資中國家安全審查制度建立健全的必要性，并借鑒美國、加拿大、英國相應的制度經驗，針對我國現行相關制度存在的問題，提出相應的完善建議。本文所提出的礦業領域國家安全審查制度研究在于維護國家能源資源安全，推動我國國家安全審查體系的完善，為更全面準確地構建國家安全審查體系，還需要科學評估國家安全審查對外資準入所帶來的影響和安全審查與投資保護主義的邊界。圍繞本文所提出的礦業投資領域下國家安全審查制度的完善建議，在礦業安全審查范圍的具化、機構職責的明確、探礦權的范圍等方面，仍需開展更為深入的研究，并結合實際驗證其可行性。

參考文獻

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作者:任旭敏 單位:山西大學