時(shí)間：2023-07-18 17:25:49
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇公共管理方法，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：新公共管理理論；方法論；創(chuàng)新；行政管理
隨著新公共管理理論的提出與應(yīng)用，其在政府行政管理上的優(yōu)勢也不斷顯現(xiàn)出來。其中，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的競爭管理方式、重視效率的戰(zhàn)略管理方法、以結(jié)果為重的目標(biāo)管理等構(gòu)建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發(fā)揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。
1新公共管理理論方法論的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，比以往的公共行政的理論更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，但該方法論重視工具理性思維方式，將價(jià)值因素剔除在外，強(qiáng)調(diào)效率和結(jié)果，認(rèn)為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規(guī)范性和客觀性，關(guān)注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強(qiáng)公共行政管理的有效性和科學(xué)性。第二，個(gè)人理性特征。有關(guān)研究表明，新公共管理的邏輯起點(diǎn)是理性經(jīng)濟(jì)人，此種邏輯起點(diǎn)是一種鮮明的個(gè)人主義理性思維方法。理性經(jīng)濟(jì)人是對人性利己觀念的一種繼承和發(fā)展，它主張個(gè)體都是經(jīng)濟(jì)人，其活動(dòng)的基本動(dòng)機(jī)和最終目的都是獲得最大的個(gè)人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個(gè)人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導(dǎo)向，尊重個(gè)體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個(gè)人利益。第三，實(shí)證主義特征。在新公共管理理論形成、發(fā)展的過程中，引入并融合了企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)和管理方法，這些經(jīng)驗(yàn)和方法都是實(shí)證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實(shí)際操作方法和管理經(jīng)驗(yàn)的積極作用。因此，借鑒了戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、項(xiàng)目預(yù)算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強(qiáng)的實(shí)證主義特征，可以較好地推進(jìn)公共部門變革，促使其創(chuàng)新行政管理方法，進(jìn)一步提升管理效率。
2新公共管理理論方法論的創(chuàng)新作用
2.1為公共管理研究提供了全新的視角
新公共管理理論基礎(chǔ)主要來自經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統(tǒng)公共行政理論，也有助于推進(jìn)政府改革實(shí)踐，同時(shí)還能夠?yàn)楣补芾砗蜎Q策模式的創(chuàng)新、完善提供基礎(chǔ)的方法論支持。相較以往的公共行政學(xué)理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論具有的確定性、經(jīng)驗(yàn)性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經(jīng)濟(jì)學(xué)取向的競爭化、自由化和市場化方向發(fā)展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內(nèi)涵，使之更科學(xué)完善，也可以較好地推動(dòng)公共行政管理改革，使之更有序地實(shí)施。就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴(kuò)展。在以往的公共行政理論中，理論基礎(chǔ)主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學(xué)理論范疇之內(nèi)。而在新公共管理理論中，當(dāng)代工商管理學(xué)、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)等均被納入其理論基礎(chǔ)中，從而打破了以往公共行政學(xué)方面存在的學(xué)科局限，公共組織也從過分關(guān)注效率轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌鰞r(jià)值，這為開展公共管理學(xué)方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的方法與邏輯，通過理性經(jīng)濟(jì)人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯(lián)系緊密的政治個(gè)體進(jìn)行行為特征分析，同時(shí)也對典型的政治團(tuán)體和政府所具有的行為特征進(jìn)行了總結(jié)。這使研究的側(cè)重點(diǎn)和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關(guān)于如何有效執(zhí)行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學(xué)的思考范圍和研究視角，具有重要的價(jià)值意義。從實(shí)踐角度分析，新公共管理方法的應(yīng)用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀(jì)70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的信任危機(jī)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)理論包含的方法論極為獨(dú)特，學(xué)科基礎(chǔ)也頗為成熟，尤其是其重產(chǎn)出結(jié)果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉(zhuǎn)了這種效率低下的局面，同時(shí)，在應(yīng)用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發(fā)展。有學(xué)者深入探討了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)和新公共管理方法論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，提出：新公共管理理論堅(jiān)持市場取向是因?yàn)橐肓私?jīng)濟(jì)學(xué)理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認(rèn)可了市場價(jià)值的積極作用，當(dāng)其被應(yīng)用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學(xué)理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。
2.2使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬
新公共管理方法既囊括了工商管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的理論，同時(shí)也將管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)及政策學(xué)等領(lǐng)域的方法和知識(shí)有機(jī)結(jié)合在一起，其核心主題是如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和物品，實(shí)現(xiàn)有效的公共管理，這有助于增強(qiáng)公共管理方法的綜合性和廣泛性。新公共管理方法認(rèn)為，政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以市場化為導(dǎo)向，同時(shí)要充分考慮客戶取向，在當(dāng)代工商管理學(xué)理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法和原則，創(chuàng)新績效管理方法和戰(zhàn)略思維。同時(shí)，充分運(yùn)用政策科學(xué)分析方面的技術(shù)、方法，以及有關(guān)公共政策結(jié)果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學(xué)有效。相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應(yīng)用使行政主題和理念得到了創(chuàng)新、完善。基于管理行政理念的指導(dǎo)，以往的公共行政重視層級節(jié)制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機(jī)構(gòu)及過程等行政組織內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行研究，而沒有對組織的發(fā)展趨勢和外部環(huán)境等方面進(jìn)行分析。因此，不難發(fā)現(xiàn)，公共行政管理活動(dòng)具有明顯的內(nèi)部取向特征。新公共管理方法認(rèn)為，既要對組織內(nèi)部進(jìn)行研究，分析內(nèi)部系統(tǒng)要素存在的關(guān)系，也要關(guān)注組織的未來發(fā)展形勢和外部環(huán)境特征，厘清外部環(huán)境和組織之間的關(guān)系。也就是說，在做好組織內(nèi)部管理的同時(shí)，要通過戰(zhàn)略管理、結(jié)果控制及戰(zhàn)略計(jì)劃等方法，將組織置于外部環(huán)境進(jìn)行分析，探討組織行政管理的成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，分析組織發(fā)展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機(jī)構(gòu)可以更好地適應(yīng)外部環(huán)境，在穩(wěn)步管理中實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展。基于服務(wù)行政理念的指導(dǎo)，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關(guān)系進(jìn)行深入分析，行政管理活動(dòng)要充分體現(xiàn)民主性和服務(wù)性。因此，公共服務(wù)和公共責(zé)任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當(dāng)代工商管理與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的模式、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發(fā)展、制度安排、信息管理、人力資源開發(fā)、顧客至上、業(yè)績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標(biāo)、交易成本與公共選擇等在內(nèi)的許多全新的內(nèi)容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領(lǐng)域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點(diǎn)，體現(xiàn)績效評估和競爭機(jī)制的優(yōu)勢，較好地改善行政管理的效果，同時(shí)也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發(fā)展空間。
2.3用激勵(lì)機(jī)制取代規(guī)制的公共管理方法
一般來說，對組織結(jié)構(gòu)行為和設(shè)計(jì)進(jìn)行研究分析時(shí)需要一個(gè)邏輯起點(diǎn)。基于新公共管理方法論，人性假設(shè)被當(dāng)作基本的邏輯起點(diǎn)，這有助于政府轉(zhuǎn)變公共管理方法的導(dǎo)向，即用激勵(lì)取代規(guī)制。以往官僚制度的邏輯起點(diǎn)是人性惡，所以，公共官僚組織在進(jìn)行管理時(shí)非常重視規(guī)制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會(huì)制定多種規(guī)章制度，以便對政治權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督、控制，防止出現(xiàn)濫用官僚權(quán)力的現(xiàn)象。韋伯在設(shè)計(jì)官僚制的有關(guān)制度時(shí)，非常看重規(guī)則的完整性和詳實(shí)度，而且對權(quán)利體系的層級節(jié)制設(shè)計(jì)尤為關(guān)注，確保其能夠達(dá)到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規(guī)制為導(dǎo)向的，它能夠起到推動(dòng)公共行政發(fā)展的積極作用。但從長遠(yuǎn)角度來看，這種體制過于重視規(guī)則，可能會(huì)使行政工作陷入教條主義的危機(jī)，從而不利于行政效率和質(zhì)量的進(jìn)一步提升，會(huì)對公共行政長期發(fā)展形成阻礙。新公共管理方法強(qiáng)調(diào)市場的導(dǎo)向作用，認(rèn)為可以通過創(chuàng)建有效的激勵(lì)機(jī)制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設(shè)這個(gè)邏輯起點(diǎn)，將經(jīng)濟(jì)市場和政治市場里面的個(gè)體視為理性經(jīng)濟(jì)人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機(jī)構(gòu)中引入市場機(jī)制，同時(shí)創(chuàng)建有效的競爭機(jī)制，將績效管理納入勞動(dòng)報(bào)酬體系，并把績效作為勞動(dòng)報(bào)酬的重要指標(biāo)，根據(jù)勞動(dòng)和競爭形成的結(jié)果實(shí)施績效管理。這樣在競爭過程中就會(huì)出現(xiàn)差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動(dòng)報(bào)酬，機(jī)制中的理性經(jīng)濟(jì)人必然會(huì)主動(dòng)增強(qiáng)工作積極性，做好本職工作。以往的官僚體制以規(guī)制為導(dǎo)向，重視層級節(jié)制，認(rèn)為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，這既不能夠激發(fā)公務(wù)人員的工作熱情，也會(huì)扼殺其創(chuàng)造性，還不利于充分實(shí)現(xiàn)公共利益。長此以往，公務(wù)人員不僅會(huì)養(yǎng)成按章辦事的習(xí)慣，也會(huì)形成墨守成規(guī)的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發(fā)扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個(gè)人的合理利益得到承認(rèn)，競爭機(jī)制和市場機(jī)制被納入政府內(nèi)部，同時(shí)績效管理也得以實(shí)現(xiàn)，這樣可以較好地提高公務(wù)人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務(wù)人員的主體性得到充分發(fā)揮，對協(xié)調(diào)、改善組織和個(gè)人利益的關(guān)系有一定促進(jìn)作用。
3結(jié)語
新公共管理理論中引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，借鑒了工商企業(yè)管理理論、公共選擇理論及新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補(bǔ)充、完善，同時(shí)也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運(yùn)用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吳曉芳 單位:鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院
參考文獻(xiàn):
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自20世紀(jì)80年代以來,西方發(fā)達(dá)國家開始醞釀行政管理體制的變革,形成了所謂“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。這場運(yùn)動(dòng)的浪潮,不僅波及西方發(fā)達(dá)國家,而且逐漸擴(kuò)散開來,產(chǎn)生了世界性影響。盡管時(shí)至今日,“新公共管理”運(yùn)動(dòng)還只是限于提出一些富有創(chuàng)新意義的思想及解決傳統(tǒng)體制問題的某些重要向度,新的統(tǒng)一的管理模式尚未完全確立,但已顯示出若干優(yōu)于傳統(tǒng)行政管理體制的創(chuàng)新點(diǎn):
(一)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的成功方面
1·以結(jié)果而不是以規(guī)則、程序的正確性來評估管理水平。韋伯式的官僚制為了保證行政的精確性與可靠性,特別強(qiáng)調(diào)固守規(guī)則、遵循程序的重要性,行政活動(dòng)的結(jié)果相對于維持規(guī)則和程序而言似乎反而不重要了。換言之,本來僅具有手段價(jià)值的規(guī)則、程序在韋伯式的官僚制中反倒成了目的價(jià)值這種對于規(guī)則、程序的刻板追求,使韋伯式的官僚制組織日益陷入僵化,缺乏應(yīng)變能力和彈性,管理人員的靈活性與創(chuàng)造性也被扼殺。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)則強(qiáng)調(diào)行政結(jié)果即目的價(jià)值的優(yōu)先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)力圖解除規(guī)制,增強(qiáng)管理人員的自,賦予他們以更大的自由裁量權(quán)。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的這些舉措,使行政管理獲得了空前的靈活性,提高了行政組織處理緊急情況、應(yīng)對特殊問題的工作效率。
2·引入市場機(jī)制及相應(yīng)的管理手段。傳統(tǒng)的行政管理體制以公共部門與私營部門的絕對區(qū)分為前提,認(rèn)為在政府管理的公共部門中,只宜于實(shí)行以權(quán)力為基礎(chǔ)的從上到下的命令式的管理,而利用市場機(jī)制則是僅存在于私營部門的事情。排斥市場機(jī)制,導(dǎo)致了傳統(tǒng)行政管理體制的追求預(yù)算最大化、、腐敗等問題。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)為了解決這些問題,積極尋求將市場機(jī)制引入政府的行政管理的途徑,并在公共管理中大量采用對應(yīng)于市場機(jī)制的私營部門管理方法,如績效評估、目標(biāo)管理、項(xiàng)目管理、全面質(zhì)量管理等等。引入市場機(jī)制及采用私營部門的一些管理方法,在公共部門的管理中形成了競爭的局面,預(yù)算最大化為效率最大化所取代,提高了行政管理的質(zhì)量和效率,并有助于防止行政權(quán)力的腐敗。
3·重塑政治與行政的關(guān)系。傳統(tǒng)的行政管理體制以威爾遜、古德諾等人的政治-行政二分法作為理論基點(diǎn)之一,這對于解決所謂“政黨分贓制”問題曾起過積極作用。但正如歐文·E·休斯所說:”要對政治與行政,或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的。”[1](46)政府的行政管理就其本質(zhì)而言就是政治性的,政治與行政的二分法在很大程度上削弱了管理人員的政治責(zé)任。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)從行政管理的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā),力圖將政治與行政結(jié)合起來。在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下,許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自的改革,形成了一股“執(zhí)行局自主化”的改革潮流,從而重新塑造了政治(政策)與行政(執(zhí)行)之間的關(guān)系[2]。
4·職能限制與職能轉(zhuǎn)向。基于韋伯式官僚制的政府的主要職能是管制,而且,官僚制的權(quán)力中心主義必然導(dǎo)致管制職能的無限擴(kuò)張。政府管制職能的大規(guī)模擴(kuò)張開始于20世紀(jì)20年代,表現(xiàn)為政府對社會(huì)生活包括市場的干預(yù)程度大大加深。無節(jié)制的管制擴(kuò)張束縛了技術(shù)和商業(yè)的創(chuàng)新,導(dǎo)致了資源配置的無效率現(xiàn)象及政府規(guī)模的膨脹。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)主張弱化政府的管制職能,將政府的職能嚴(yán)格限制在公共領(lǐng)域的確定范圍之內(nèi),即政府的職能主要是提供純粹的公共物品。對于在職能擴(kuò)張過程中政府?dāng)埾碌哪切┧肮懿涣恕被颉肮懿缓谩钡氖聞?wù),則應(yīng)移交給非政府組織或非營利組織。職能的限制必然使得政府規(guī)模趨于縮小,因?yàn)槌袚?dān)已被移交給社會(huì)的職能的那些機(jī)構(gòu)再也沒有存在的必要了。這樣,政府行政管理的開支也會(huì)下降,而管理效率則會(huì)相應(yīng)提高。此外,“新公共管理”運(yùn)動(dòng)還重新定位政府的管理職能,由管制為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)把公眾當(dāng)作公共機(jī)構(gòu)的“顧客”,以“顧客“的滿意度作為公共服務(wù)的指標(biāo)。這促使公共管理者不斷提高管理工作的質(zhì)量,也改善了政府形象。
5·由集權(quán)走向分權(quán)。傳統(tǒng)行政管理體制以集權(quán)為中線。行政行為在多大程度上具有有效性,取決于支持這種行為的權(quán)力的大小[3]。官僚制體系的金字塔結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了組織內(nèi)部權(quán)力的高度集中和權(quán)力拜物教。從整個(gè)社會(huì)來看,則是公共權(quán)力完全被集中于政府組織,形成了政府部門對于公共權(quán)力的壟斷。”新公共管理”理論認(rèn)為政府不是行使公共權(quán)力的唯一主體,因而主張分權(quán)而反對集權(quán)。分權(quán)的要求既包括將一部分公共權(quán)力分給非政府組織或非營利組織,即與前述管理職能的部分移交相對應(yīng);也包括通過改變原來的金字塔式結(jié)構(gòu),建立扁平式的管理組織,來實(shí)現(xiàn)一部分權(quán)力的下移。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的分權(quán)使得管理組織具備更大的靈活性和適應(yīng)性,能夠更迅速地對社會(huì)的公共需求作出反應(yīng),也能夠更好地調(diào)動(dòng)基層管理人員的積極性和創(chuàng)造性。
(二)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)存在的問題
盡管“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的主張相對于傳統(tǒng)行政管理體制來說已在多方面顯示出其優(yōu)越性,但由于其尚未發(fā)展成熟,故也存在著若干問題,引起了一些尖銳的批評。大體上,對“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的批評意見主要集中在以下幾個(gè)方面:
1·對市場化的過分崇拜。批評者認(rèn)為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的市場化取向體現(xiàn)了改革者對“市場價(jià)值”和市場機(jī)制的崇拜,是一種新的“市場神話”[4]。實(shí)際上,市場機(jī)制自身也有其內(nèi)在缺陷,這一點(diǎn)就連經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不否認(rèn)。過分崇拜市場機(jī)制就會(huì)忽略市場的缺陷,從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產(chǎn)生的一些錯(cuò)誤,“如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。”[5]與此相聯(lián)系,在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評者認(rèn)為公共部門與私營部門雖有相似性,但二者的差異卻是本質(zhì)的。由于公共管理在本質(zhì)上不同于私營管理,故照搬私營部門的管理手段就很成問題。
2·“顧客至上”對公民主體的遮蔽。批評者認(rèn)為,將公共服務(wù)的對象比作顧客,可能無法全面理解公民的角色,使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂[5]。公民不僅是公共服務(wù)的接受者,而且也是公共服務(wù)的參與者和監(jiān)督者。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的“顧客至上”導(dǎo)向的初衷也許是為了改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量,但“顧客”這一隱喻在客觀上卻造成了對公民主體地位的遮蔽,使公民被簡單化為公共服務(wù)的被動(dòng)接受者。
3·政治化的風(fēng)險(xiǎn)。針對“新公共管理”運(yùn)動(dòng)否定政治-行政二分法的觀點(diǎn),批評者指出,在傳統(tǒng)的“二分法”思想的管理體制下,公共行政人員的積極性也許受到了壓抑,但這一思想的解除,會(huì)誘發(fā)新的更多的問題:行政人員權(quán)力過分的擴(kuò)張和不受節(jié)制,會(huì)增加腐敗及政治黑幕發(fā)生的概率,公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對政黨的行為的約束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政機(jī)構(gòu)“政治化”而危及國家意志的表達(dá)[6]。
此外,還有人批評“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的分權(quán)導(dǎo)致了分散主義、本位主義和保護(hù)主義以及公共開支的增加;有人對重結(jié)果輕規(guī)則、輕程序的評估標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑,認(rèn)為這樣做有可能導(dǎo)致規(guī)則、程序的混亂;……等等。
二、我國行政管理改革的特殊關(guān)注
由于我國的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生了積極成果的“新公共管理”運(yùn)動(dòng),不能在我國原樣復(fù)制。然而,”新公共管理”運(yùn)動(dòng)仍不失為我國進(jìn)行行政管理改革的一面鏡子。我們可以借鑒“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的成功方面,再結(jié)合本土的實(shí)際情況,進(jìn)行富有創(chuàng)造性的探索。在立足于自身國情的基礎(chǔ)上借鑒西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng),思考現(xiàn)階段我國行政管理改革的特殊維度,至少要關(guān)注以下事項(xiàng):
(一)盡快完善相關(guān)法律制度,使行政管理改革在良好的法治環(huán)境中進(jìn)行
有法可依,是國家秩序的基礎(chǔ),也是有序地進(jìn)行行政管理改革的基礎(chǔ)。法律制度不健全,沒有一個(gè)比較穩(wěn)定的法治環(huán)境,某些方面的行政管理改革就可能變成無規(guī)則的激進(jìn)主義運(yùn)動(dòng),甚至還可能引發(fā)國家失控、社會(huì)動(dòng)蕩。西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)雖然也包含某些激進(jìn)因素,但卻未引起嚴(yán)重的國家失控和社會(huì)動(dòng)蕩局面,其主要原因之一在于西方發(fā)達(dá)國家有著堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ),法治化的社會(huì)環(huán)境將激進(jìn)變革的負(fù)面影響衰減到較低水平。我國的法制建設(shè)起步較晚,法治的總體水平低于西方發(fā)達(dá)國家,要由“人治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍?還要做大量的工作。為了保障我國行政管理改革的順利進(jìn)行,我們一定要高度重視社會(huì)的法制建設(shè),為行政管理改革營造良好的法治環(huán)境。單就行政管理領(lǐng)域來說,我國在這一領(lǐng)域長期缺少從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制,這是機(jī)構(gòu)臃腫和的重要病根。為了解決這個(gè)問題,我國行政管理改革面臨著一個(gè)西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)無需特別考慮的重要任務(wù),即:建立和完善各種行政法規(guī),規(guī)范行政行為,實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看,至少要完善三個(gè)方面的行政法規(guī):行政機(jī)關(guān)組織法、部門組織法和行政程序法[7]。只有建立和完善了各項(xiàng)行政法規(guī),才能為依法行政提供權(quán)威性的依據(jù)。
(二)在提升政府的服務(wù)職能和適度分權(quán)的同時(shí),強(qiáng)化必要的政府的管制職能
“行政管理的本質(zhì)是維護(hù)公共利益、為公眾提供良好的服務(wù)。”[8]行政管理職能從管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,正是反映了行政管理的本質(zhì)要求。西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)主張放松管制,將政府職能定位于服務(wù),受到了公眾的歡迎。我國政府的宗旨是為人民服務(wù),當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)提升政府的服務(wù)職能。但是,由于我國尚處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型中,市場經(jīng)濟(jì)還沒有完全建立,政府還擔(dān)負(fù)著培育市場的艱巨任務(wù),因此,政府的管制職能不能輕易放棄,特別是在維護(hù)市場秩序方面,政府更應(yīng)當(dāng)理直氣壯地強(qiáng)化管制職能。只有當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入良性運(yùn)行的軌道之后,才有條件考慮政府退出、弱化這方面管制職能的問題。
為了更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù),必須使集權(quán)式政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)式政府,因?yàn)榉謾?quán)比集權(quán)具有更大的靈活性和適應(yīng)性,它能夠使管理機(jī)構(gòu)對公眾的多樣化的真實(shí)需求作出迅速、及時(shí)的反應(yīng)。但鑒于我國轉(zhuǎn)型期的特殊情況,與保留和強(qiáng)化政府的必要的管制職能相對應(yīng),我國的行政管理改革只能是適度分權(quán),而不能一味否定集權(quán)的作用。有學(xué)者針對我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期因而容易出現(xiàn)失控的特殊情況,提出“集權(quán)主導(dǎo)下的分權(quán)應(yīng)成為當(dāng)前中國行政管理體制改革的理智選擇。”[9]這種分權(quán)的思路較為切合我國的實(shí)際,值得參考。
(三)大力培育非政府組織或非營利組織,促進(jìn)它們的發(fā)展和成熟,為一部分公共管理職能從政府剝離出來創(chuàng)造相應(yīng)的社會(huì)條件
隨著我國行政管理改革的深入進(jìn)行,將有越來越多的公共管理職能從政府剝離出來。在西方發(fā)達(dá)國家,由于非政府組織或非營利組織的發(fā)展有過很長的歷史,故承接政府剝離出來的公共管理職能一般不成問題。而我國非政府組織或非營利組織的發(fā)展相對滯后,在某種程度上影響到政府公共管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。因此,要通過制定相關(guān)的法律、法規(guī)和政策,采取有力措施,在社會(huì)上催生足夠數(shù)量的非政府組織或非營利組織,并使得這些組織健康地發(fā)育、成長,具備承接公共管理職能的組織基礎(chǔ)和內(nèi)在能力。
我國的非政府組織或非營利組織,在承接了部分公共管理職能之后,還面臨著如何正確行使這些職能的問題。因?yàn)樵谖覈捎?jì)劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)型過程中,經(jīng)濟(jì)理性的過度膨脹引起了某些方面道德觀念的淡化。社會(huì)上的不道德現(xiàn)象、公權(quán)領(lǐng)域中的腐敗行為,必然會(huì)對非政府組織或非營利組織產(chǎn)生影響。這可能導(dǎo)致所謂“非營利組織失靈”,即“非營利部門偏離奉仕于社會(huì)公益或公益的宗旨,片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費(fèi)者、社會(huì)、生態(tài)所帶來的負(fù)效應(yīng)。”[10]為了避免非營利組織或非政府組織失靈,使其能正確行使公共管理職能,必須在規(guī)范這些組織發(fā)展的法律、法規(guī)中對行使公共管理職能的范圍、目的、方式等作出明確的規(guī)定,并建立非營利組織或非政府組織的道德控制機(jī)制。
(四)積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法,同時(shí)又對其作出嚴(yán)格的限制,避免陷入市場崇拜的誤區(qū)
市場機(jī)制和私營部門的管理方法,確實(shí)能夠改進(jìn)公共部門的管理,提高公共管理的效率,這已為西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐所證明。因此,毫無疑問,我國的政府管理工作中也要積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法。但與此同時(shí),我們要注意兩個(gè)問題:
第一,由于我國傳統(tǒng)上屬于情理社會(huì)而非法理社會(huì),且權(quán)力制約問題至今仍然沒有得到根本解決,再加上市場經(jīng)濟(jì)尚不成熟,故在公共管理中引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法,就有可能導(dǎo)致在一些西方國家政府“企業(yè)化”過程中不曾有或很少有的現(xiàn)象,如:“利益最大化”與權(quán)力結(jié)合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責(zé)任感、惡意競爭等等。因此,我國的行政管理改革,在引入市場機(jī)制和私營部門管理方法的同時(shí),要根據(jù)我國的條件對其運(yùn)用范圍作出明確而嚴(yán)格的限制。在市場機(jī)制和私營部門管理方法不靈的公共管理活動(dòng)中,或者在運(yùn)用市場機(jī)制和私營部門管理方法可能造成更多、更嚴(yán)重問題的公共管理部門,就不能或暫緩引入市場機(jī)制和私營部門管理方法。
第二,即使在西方發(fā)達(dá)國家,“新公共管理”運(yùn)動(dòng)之引入市場機(jī)制和私營部門管理方法,也有導(dǎo)致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發(fā)一系列惡果的風(fēng)險(xiǎn)[5]。我國不久前才由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,故發(fā)生市場崇拜的可能性更大。因此,我國的行政管理改革,既要積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法,又要清醒地認(rèn)清市場的缺陷。在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時(shí),又避免陷入“市場崇拜”所忽視的“市場失靈”的誤區(qū)。
(五)既以規(guī)則、制度的完善促進(jìn)現(xiàn)代官僚制建設(shè),又逐漸加大對行政管理的結(jié)果評價(jià)的權(quán)重韋伯式的法理型現(xiàn)代官僚制在西方發(fā)達(dá)國家因?yàn)橐呀?jīng)趨于老化、僵化而受到“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的沖擊,但這種官僚制的理性化、科學(xué)化、職業(yè)化的特點(diǎn),卻有助于克服我國傳統(tǒng)行政體制中長期存在的家長制作風(fēng)、下級對上級的人身依附關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制、政治特權(quán)等封建主義殘余影響[11]。而且,對于我國行政管理體制中普遍存在的規(guī)章制度合法性不足、管理行為輕視規(guī)則與規(guī)范、缺乏專業(yè)化分工及與此相適應(yīng)的專業(yè)化人才等問題,也只有訴諸韋伯式的現(xiàn)代官僚制才能得到有之一,是建立和完善適應(yīng)我國國情的現(xiàn)代官僚制而不能簡單地模仿西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對韋伯式官僚制的否定。
鑒于西方發(fā)達(dá)國家官僚制老化、僵化而引起的各種嚴(yán)重問題,我們在建立和完善現(xiàn)代官僚制的過程中,也應(yīng)參考西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)克服官僚制弊端的改革舉措,逐漸加大對行政管理的結(jié)果評價(jià)的權(quán)重。之所以要“逐漸加大”而不是象“新公共管理”運(yùn)動(dòng)那樣一步到位,是因?yàn)槲覈墓倭胖频囊?guī)則基礎(chǔ)相對薄弱。而在規(guī)則基礎(chǔ)薄弱的情況下貿(mào)然轉(zhuǎn)向結(jié)果評價(jià),則有可能形成對制度的解構(gòu)作用。只有在規(guī)則健全和管理人員的規(guī)則意識(shí)逐漸增強(qiáng)的條件下,激發(fā)管理靈活性的結(jié)果評價(jià)才不至于導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)的后果。
(六)既要繼續(xù)解決政治-行政不分的老問題,又要提升行政管理人員的政治責(zé)任感,防止發(fā)生偏離政治目標(biāo)的行政行為
1、公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性。
2、公共管理強(qiáng)調(diào)政府對社會(huì)治理的主要責(zé)任。
3、公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù) 。
4、公共管理強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值 。
5、公共管理強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性 。
6、公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法 。
7、公共管理以公共福利和公共利益為目標(biāo) 。
8、公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政
【正文】
從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)（performanceindicator）對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競爭者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡單化。因?yàn)橄鄬τ谡畞碚f，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。
5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。
盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國家普遍實(shí)行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。
四、幾點(diǎn)啟示
新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
【參考文獻(xiàn)】
主要參閱書目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政
【 正 文】
從本世紀(jì)70年代開始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久,并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活,其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難:政府財(cái)政危機(jī),社會(huì)福利政策難以為繼,政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生,并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同,新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費(fèi)用開支,更重要的是,它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對私營部門來說,產(chǎn)出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環(huán)境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時(shí)盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等。總之,新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法,如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有,它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入,不計(jì)產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計(jì)劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃,強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點(diǎn)緊密相聯(lián),新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制),而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制,即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo),并根據(jù)績效示標(biāo)(performance indicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等,新公共管理認(rèn)為,政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時(shí)也沒有其他競爭者,如國防,應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時(shí)有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng),如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù),而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估,并提供相應(yīng)的報(bào)酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場競爭者,如影視業(yè),這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng),而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé),同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競爭者,如高等院校,這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場,鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng),以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類型,在現(xiàn)實(shí)中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離,強(qiáng)調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系,特別是對部分高級文官應(yīng)實(shí)行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通,因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo),而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的,這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí),他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢,事務(wù)有的任期長,而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢,這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢,政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào),美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬,而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識(shí),即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會(huì)問題。
第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù),擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給,即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí),也遭受到許多批評和指責(zé),主要有以下幾方面。
內(nèi)容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量,廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法,強(qiáng)化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、基本特征、實(shí)踐應(yīng)用和現(xiàn)階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。
關(guān)鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示
新公共管理的理論基礎(chǔ)
自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運(yùn)動(dòng),又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門的管理理論,這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(包括交易費(fèi)用理論、委托理論等)。
新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧,一種觀點(diǎn)認(rèn)為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。
從實(shí)踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實(shí)問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認(rèn)識(shí),對公共部門的抨擊回應(yīng),對經(jīng)濟(jì)理論的變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視,以國家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問題為宗旨,以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。
新公共管理思想闡釋
盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家相比,不發(fā)達(dá)國家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴(yán)格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團(tuán)的利益。
有人認(rèn)為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個(gè)國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認(rèn)為,“市場檢測和內(nèi)部市場等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進(jìn)行合作,促進(jìn)政府建立市場。在一些領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進(jìn)競爭來廣泛使用類似于市場的機(jī)制。任何國家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。
我國公共管理模式概述
中國作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國家,具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學(xué)者還沒有一致的立場和觀點(diǎn),更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學(xué)者對公共管理的理解不一致,但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征:
第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題;第三,公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)科,它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實(shí)踐中產(chǎn)生,又反過來指導(dǎo)公共部門管理活動(dòng),并在這個(gè)過程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實(shí)性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合,它充分吸收了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等當(dāng)代各門學(xué)科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法,從而使公共管理學(xué)的知識(shí)框架更具合理性。
中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是:實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標(biāo)和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。
雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達(dá)國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗(yàn),但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),使普遍的新公共管理思想與中國國情結(jié)合。這對我國公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。
新公共管理對我國公共管理模式的啟示
在當(dāng)前這樣一個(gè)特殊的社會(huì)時(shí)期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而新公共管理不失為一個(gè)全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實(shí)踐具有借鑒和啟示作用。
(一)引入競爭機(jī)制
新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系,將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場化,如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”,鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況,嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí),在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營,這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu),提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。例如,中國的航空運(yùn)輸市場就是如此,中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有,只是在航空運(yùn)輸上引進(jìn)競爭機(jī)制。外國航空公司可以進(jìn)入中國的航空運(yùn)輸市場,便大大提高了服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)了中國航空運(yùn)輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。
(二)注重既定的法律規(guī)章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實(shí)際工作績效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然,在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí),實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí),應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處,應(yīng)始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí),貼近公眾需求。
(三)合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法
現(xiàn)階段我國的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時(shí),合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平來看,官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時(shí),我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域,對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率,重視產(chǎn)出,重視管理的科學(xué)性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。
(四)強(qiáng)化政府管理職責(zé)
轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)政府改革,增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識(shí)。目前經(jīng)過幾次政府機(jī)構(gòu)改革,我國的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?但是,適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以,我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是:還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)和公民,實(shí)行政企分開,政事分開,政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國政府實(shí)踐中,應(yīng)推行政務(wù)公開、政務(wù)超市、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù),最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實(shí)處,我國政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn),以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。
(五)注重公共管理體制與政治體制的關(guān)聯(lián)
新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進(jìn)行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度,不能使政府保持一定的政治權(quán)威,那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。
總之,我國的公共管理模式應(yīng)立足實(shí)際,科學(xué)合理學(xué)習(xí)借鑒。即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí),更應(yīng)立足國情,走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
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摘要：行革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是“新公共管理”，相比教而言，它摒棄了傳統(tǒng)政治理論的觀察視角，而是從市場和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度重塑了許多行政的理念和價(jià)值，從而建立了一整套全新的行政發(fā)展架構(gòu)。同時(shí)，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學(xué)者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，并倡導(dǎo)“服務(wù)而非掌舵”的新公共服務(wù)理論，他們的觀點(diǎn)在我們的服務(wù)行政研究中具有值得重視的巨大意義。
關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；公共行政
1新公共管理理論
新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。
2新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)(performanceindicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)。但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系。特別是對部分高級文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。
3公共服務(wù)理論
從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產(chǎn)生與性質(zhì)的論述有根本的差異，但是在政府為人而產(chǎn)生和存在這點(diǎn)是共同的。柏拉圖將政府的產(chǎn)生和存在當(dāng)作一種正義或者一種“善的實(shí)現(xiàn)”，是人類自覺地通過政府這種組織實(shí)踐達(dá)至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個(gè)公共住宅區(qū)，我們就叫它做城邦。”亞里士多德進(jìn)而指“出城邦是一個(gè)至高而廣闊的社會(huì)團(tuán)體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實(shí)際的存在卻是為了優(yōu)良的生活。”發(fā)展到盧梭時(shí)，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權(quán)利所訂立的契約，本質(zhì)也是為人民所擁有，為人的目的服務(wù)的。霍布斯把政府的本質(zhì)定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格。”而與上述不同的是，馬克思對政府的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行了歷史的劃分，發(fā)現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價(jià)值高度同一的政府，實(shí)現(xiàn)人與人的本質(zhì)的完全同一。在對新公共管理進(jìn)行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個(gè)代表性范式，他們提出了對服務(wù)行政有相當(dāng)指導(dǎo)意義的七個(gè)方面：(1)服務(wù)而非掌舵；(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)；(4)服務(wù)于公民而不是顧客；(5)責(zé)任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產(chǎn)率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對此有這樣的評價(jià)，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點(diǎn)和具體內(nèi)容上的分歧和爭議如何。有一點(diǎn)似乎可以肯定和不容忽視，即強(qiáng)調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)。”與新公共管理建立在個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：①新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益，“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動(dòng)時(shí)，社會(huì)的廣泛利益才能從一個(gè)獨(dú)立的、孤立的存在中脫離出來，并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在，向社會(huì)奉獻(xiàn)的過程最終使個(gè)人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個(gè)人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。②新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅(jiān)持認(rèn)為，政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的，“公民具有一種公共事務(wù)的知識(shí)，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約”。新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運(yùn)行，就一定能獲得成功。③新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團(tuán)直接參與到政策的制定和實(shí)施之中。新公共服務(wù)認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識(shí)到，公共項(xiàng)目和公共資源并不屬于他們自己，作為負(fù)責(zé)任的參與者，而不是企業(yè)家，他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”，將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。
4啟示
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，特別是顧客(社會(huì)公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務(wù)員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。
關(guān)鍵詞:
新公共管理理論;高校管理;文獻(xiàn)綜述
新公共管理理論近年在各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用無所不在,豐富多彩,凡有公共活動(dòng)必有管理方法。所以,在高校管理中同樣理應(yīng)場面熱鬧,新論迭出。但通過檢索和分析相關(guān)研究成果,基于新公共管理理論下的高校管理研究成果十分有限,缺乏深入而全面的研究。
一、現(xiàn)有研究成果狀況
筆者在中國知網(wǎng)中國期刊、中國碩士論文全文數(shù)據(jù)庫中“社會(huì)科學(xué)Ⅰ輯”、“社會(huì)科學(xué)Ⅱ輯”目錄下進(jìn)行文獻(xiàn)檢索,通過對2000-2015年間與本題相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行初步整理分析后,可以得出以下基本結(jié)論:1、關(guān)于高校管理的研究成果非常豐富,因而觀點(diǎn)紛呈、莫衷一是;2、關(guān)于新公共管理理論的研究也比較多,體現(xiàn)了研究者對新公共管理理論發(fā)展趨勢的認(rèn)可和重視;3、關(guān)于新公共管理理論下高校管理的文獻(xiàn)檢索結(jié)果較少,反映出研究者對這個(gè)研究問題角度的忽視。
二、現(xiàn)有研究的基本觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)
(一)關(guān)于新公共管理理論的內(nèi)涵
新公共管理理論是20世紀(jì)80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式,也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。新公共管理理論改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向到外部取向的轉(zhuǎn)變,注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一,強(qiáng)調(diào)管理主體包括政府部門和非政府組織兩大類,重視人力資源管理。關(guān)于新公共管理理論的內(nèi)涵,河北工業(yè)大學(xué)石小娟、高駿敬認(rèn)為“從實(shí)踐來看,它是政府針對現(xiàn)實(shí)問題的政府行為和政府管理的一種新理念、新模式;從理論上說,它是以傳統(tǒng)公共行政模式為基礎(chǔ),對行政與管理概念、內(nèi)涵的重新解讀,對經(jīng)濟(jì)理論、私營部門和技術(shù)變革的關(guān)系進(jìn)行再次梳理。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)周湘林認(rèn)為“新公共管理理論強(qiáng)調(diào)公民為本、市場化、結(jié)果導(dǎo)向、分權(quán)協(xié)作、民主參與、多中心自主治理等理念和指導(dǎo)原則,旨在促使政府職能從‘劃槳’回歸‘掌舵’,并走出規(guī)制導(dǎo)向的困境。”雖然研究者對于新公共管理理論的內(nèi)涵具體內(nèi)容不盡相同,但基本相同點(diǎn)主要有:政府職能的轉(zhuǎn)變,以人為本,加強(qiáng)公共部門內(nèi)部競爭,明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和措施等。對我們在新公共管理理論下研究高校管理具有啟示和幫助作用。
(二)關(guān)于基于新公共管理理論下高校管理現(xiàn)狀
從已有文獻(xiàn)來看,當(dāng)前研究者對于新公共管理理論下高校管理的研究著重點(diǎn)在政府與高校的關(guān)系上。河北工業(yè)大學(xué)石小娟、高駿敬把當(dāng)前政府與高校關(guān)系的問題主要?dú)w為兩類:1、政府對高校行政的干預(yù);2、行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上。表示近些年來,由高校外調(diào)入高校任職的干部逐漸增多,高校中政府對高校的嚴(yán)格管控,因而高校中出現(xiàn)行政權(quán)力一家獨(dú)大,讓高校中逐漸缺乏學(xué)術(shù)氛圍。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院周湘林教授提出政府應(yīng)采取何種模式管理高校的問題。通過對公共事業(yè)管理的基本模式分析,指出我國政府與高校之間的管理模式仍主要表現(xiàn)為“政府服務(wù)”模式。并提出基于契約的高校管理模式,即政府與高校在法律法規(guī)的框架內(nèi),明確各自的角色定位,在平等關(guān)系的基礎(chǔ)上,協(xié)商雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),并通過中介機(jī)構(gòu)的評估,幫助雙方判斷和辨明對方是否盡到應(yīng)盡之責(zé),即政府的高等教育質(zhì)量保障責(zé)任和高校的高等教育質(zhì)量產(chǎn)出責(zé)任。對于新公共管理理論下高校管理其他方面的研究有教師績效評價(jià)角度、高校管理隊(duì)伍建設(shè)等,目前尚不足,還有待深入完善。
(三)關(guān)于基于新公共管理理論下高校管理的完善
針對問題,提出解決方法,完善尚且不足之處。河北工業(yè)大學(xué)石小娟、高駿敬在理順政府與學(xué)校之間的關(guān)系、引入競爭機(jī)制方面提出建議。主張建立現(xiàn)代化高校,樹立服務(wù)型的行政管理理念,取代上級對下級的絕對管理模式,可以引入市場機(jī)制,并可以從人事制度入手。在完善高校管理隊(duì)伍建設(shè)方面,基于新公共管理理論的研究還比較欠缺,上海外國語大學(xué)吳慧針對目前高效管理隊(duì)伍中存在的管理角色模糊、管理觀念陳舊、管理效率低下、管理目標(biāo)粗放等問題提出完善措施。借鑒新公共管理理論對責(zé)任和結(jié)果的強(qiáng)調(diào)及突出資源配置、競爭機(jī)制、對服務(wù)理念的追崇等理念,研究者吳慧認(rèn)為應(yīng)轉(zhuǎn)換職員任用機(jī)制,在管理上強(qiáng)化崗位聘任和崗位考核,打破職務(wù)終身制,增強(qiáng)管理人員的崗位責(zé)任意識(shí)和競爭意識(shí),提高管理人員的整體素質(zhì)和辦事效率。我國高等教育長期以來屬于緊缺的公共產(chǎn)品,高校的規(guī)模和數(shù)量在短期內(nèi)還是不能滿足人民群眾對高等教育的需求,隨著現(xiàn)在高校的復(fù)雜程度、參與社會(huì)領(lǐng)域的深入,對高校本身的管理也應(yīng)更加規(guī)范化、制度化和專業(yè)化。因此,對高校管理的完善在今后也應(yīng)更加深入的研究。
三、對現(xiàn)有研究的基本評價(jià)
【關(guān)鍵詞】維修性物質(zhì)；存貨公共管理；存貨量控制
1導(dǎo)致存貨量偏高的主要因素
一是缺少維修性物資存貨控制量基準(zhǔn)、更換件更換周期及采購周期等評價(jià)存貨量合理性的標(biāo)準(zhǔn),存貨量控制依據(jù)不明確;二是二級單位長期重視維修性物資的安全儲(chǔ)備而忽視經(jīng)濟(jì)合理性,為了將影響生產(chǎn)的可能性降到最低而采取多儲(chǔ)備的策略,沒有從公司資金運(yùn)營的角度去控制存貨量;三是設(shè)備件、備件、工裝、工具等長期混合公共管理,導(dǎo)致儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)不合理且對儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)沒有進(jìn)行合理性分析,尤其是對機(jī)旁備件的合理存量公共管理,一般以現(xiàn)場公共管理方的要求為依據(jù)進(jìn)行備貨;四是非標(biāo)件品種數(shù)量多而雜,由于長期采取與其安裝設(shè)備直接掛鉤的公共管理慣例,相同或可互換、可替代備件多頭重復(fù)儲(chǔ)備現(xiàn)象難以有效控制。
2影響維修性物資存貨量的因素
2.1維修性物資與生產(chǎn)性物資有著明顯的區(qū)別,維修性物資通常可分為四類:標(biāo)準(zhǔn)件、非標(biāo)準(zhǔn)件、大型工器具與維修材料、更換件。當(dāng)然也可以分為生產(chǎn)用維修性物資、工程用物資和公共管理類消耗品(如勞保用品和辦公用品)。各類不同的維修性物資,其采購方式、用途、消耗特點(diǎn)和公共管理要求也不盡相同,而且還有采購難易程度和訂貨周期的區(qū)別。這些因素都會(huì)影響到對存貨量的評價(jià),且十分重要的是,對各類物資到底保持多少存貨量,才可同時(shí)滿足安全存貨量和經(jīng)濟(jì)存貨量的要求,會(huì)受到認(rèn)識(shí)和觀念的影響。有兩種認(rèn)識(shí)傾向,不利于對存貨量影響因素進(jìn)行客觀及合理的分析。一種傾向是,為了保證生產(chǎn)的安全,多備一些備件是必要的。這種傾向考慮的主要問題是生產(chǎn)的安全性,因?yàn)榕c需要備件時(shí)沒有這個(gè)備件對生產(chǎn)造成的損失相比,多儲(chǔ)備一兩個(gè)備件占用的資金是微不足道的。當(dāng)這種就實(shí)際來看合理的意見成為一種普遍的認(rèn)識(shí)時(shí),維修性物資的存貨量就會(huì)以犧牲經(jīng)濟(jì)性儲(chǔ)備為代價(jià),呈現(xiàn)逐年增多的趨勢;因?yàn)閷?shí)際工作中我們?nèi)狈S修性物資實(shí)際使用量和采購量進(jìn)行核銷性驗(yàn)證的手段,而不能及時(shí)地發(fā)現(xiàn)實(shí)際上存貨量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出安全生產(chǎn)所需要的儲(chǔ)備量了。目前大量機(jī)旁備件的積壓就屬于這種情況。另一種傾向是,認(rèn)為維修性物資是以實(shí)物形式存在的物品,即使備多了,也還是被放在那里,總會(huì)被使用的。像一些維修性材料、勞保用品、消耗量大且價(jià)值低的備件及工具等,常常會(huì)由于這種認(rèn)識(shí)的存在而保有較大的存貨量。如果從公司的資金運(yùn)行和成本效率來考慮,就會(huì)發(fā)現(xiàn),這種認(rèn)識(shí)并不足取。第一,這將占用一部分流動(dòng)資金;第二,物資的長期存放會(huì)降低它的適用性,質(zhì)量過期問題、存放不當(dāng)造成損傷問題、生產(chǎn)工藝調(diào)整后不能再用的問題等等,都會(huì)客觀上致使這些物資的無謂浪費(fèi)。
2.2其他影響維修性物資存貨量的因素
2.2.1采購方式和采購的難易程度
根據(jù)部分物資的采購從運(yùn)輸費(fèi)和采購業(yè)務(wù)工作量來看,批量采購和提前一定時(shí)間量的采購,被視為正常的作業(yè)行為。而事實(shí)上,批量的合理性與消耗量和消耗節(jié)奏(頻率)有關(guān);在消耗量和消耗節(jié)奏較明確的情況下,由于采購周期大致上有一定的確定性,批量的合理性和時(shí)間提前量是可以事先判斷的。
2.2.2生產(chǎn)負(fù)荷的影響
我們的大多數(shù)生產(chǎn)工藝屬于具有穩(wěn)定作業(yè)流程的那種,一般情況下,生產(chǎn)負(fù)荷是較穩(wěn)定的,即使出現(xiàn)不穩(wěn)定的狀態(tài),也主要是受市場變化的影響而不是內(nèi)部公共管理問題所致。可以說,生產(chǎn)負(fù)荷主要對更換件和具有周期性消耗的物資有明顯影響。
2.2.3物資的用途和消耗特點(diǎn),是影響存貨量公共管理的關(guān)鍵因素
維修任務(wù)用備品備件,是維修性物資中品種數(shù)量最多和存量最大的一類物資,這類物資的公共管理要求是,應(yīng)滿足維修工作計(jì)劃的需要。由于通常維修計(jì)劃可分為定修計(jì)劃、年度檢修計(jì)劃和零修等多種類型,因此除了零修計(jì)劃用備件需要根據(jù)現(xiàn)場需要給予一定的儲(chǔ)備保障外,定修和年度檢修計(jì)劃用備件,可以依據(jù)修理的年度計(jì)劃給出消耗進(jìn)度計(jì)劃,依據(jù)這個(gè)消耗進(jìn)度計(jì)劃去組織備件的采購,這是此類備件存貨量保有量評價(jià)中需要關(guān)注的事項(xiàng)。而工程型物資的采購有自己特定的工程進(jìn)度計(jì)劃來決定,它的存貨量是可以做到事先精確安排的。大型工裝類物資與生產(chǎn)節(jié)奏有著重要的關(guān)系,這個(gè)關(guān)系一般也是明確的,因此存貨量可以依據(jù)年度整體生產(chǎn)計(jì)劃給出一個(gè)恰當(dāng)?shù)墓烙?jì);而對那些可能因產(chǎn)品調(diào)整需要預(yù)先作為一種因素去考慮的工裝而言,經(jīng)驗(yàn)或許要起一個(gè)關(guān)鍵的作用,但這類物資的種類和數(shù)量畢竟屬于少數(shù)。對攀鋼來說,軋輥的儲(chǔ)備量受到部分產(chǎn)品類型多、產(chǎn)量少的制約,目前是集中批量采購為主,一般進(jìn)貨期是半年左右,只要扣準(zhǔn)了確定的進(jìn)貨進(jìn)度執(zhí)行采購,就可以適當(dāng)降低存貨量,當(dāng)然,我們需要考慮軌梁工藝特殊、產(chǎn)品規(guī)格多、部分產(chǎn)品小批量生產(chǎn)的特點(diǎn),進(jìn)行綜合的研究和判斷。至于勞保用品和辦公用品的消耗,大多數(shù)是一種穩(wěn)定的消耗,存貨量只要滿足需要即可。
2.3維修性物資的公共管理水平和公共管理方法
對存貨量的影響影響維修性物資存貨量水平的因素比較復(fù)雜,只考慮單一的影響,往往會(huì)使存貨量公共管理產(chǎn)生有失合理,需要根據(jù)具體的情況,如工藝設(shè)備的技術(shù)狀態(tài)、生產(chǎn)的周期性特點(diǎn)、維修性物資的重要性等因素進(jìn)行矯正性處理。這里不再細(xì)談。或許必須考慮的另一個(gè)問題是,維修性物資的公共管理水平和公共管理方法,對存貨量的影響。這個(gè)影響可大可小,比如精細(xì)化公共管理的程度、物資消耗成本控制公共管理方式、現(xiàn)代化公共管理技術(shù)和方法的引用等。一般來說,精細(xì)化公共管理程度較高的企業(yè),由于精確性的數(shù)量和資金控制較到位,可有效遏制需求計(jì)劃命中率較低的問題,這會(huì)有效降低存貨量。現(xiàn)代化公共管理方法的使用也是一個(gè)降低存貨量的有效手段,就是通過信息化手段,將存貨量數(shù)據(jù)、入庫數(shù)據(jù)、出庫數(shù)據(jù)、實(shí)際消耗數(shù)據(jù)四者進(jìn)行實(shí)時(shí)核銷,也會(huì)促進(jìn)存貨量的壓縮和需求計(jì)劃率的提高。
3維修性物資存貨量控制公共管理方式的建立
3.1公司確定四種存貨量控制公共管理方式
公司目前確定的存貨量控制公共管理,按物資類別和實(shí)際公共管理需要分為四種方式:定額控制、合理存貨量控制、按需采購控制、費(fèi)用消耗控制。定額控制:對消耗頻率基本穩(wěn)定且受生產(chǎn)負(fù)荷、采購條件和維修影響較小的物資,設(shè)置消耗定額與儲(chǔ)備定額,實(shí)施定額公共管理,并保持存貨量定額滿足生產(chǎn)運(yùn)行和維修的需要,且使存量符合經(jīng)濟(jì)性原則。合理存貨量控制:存貨量受生產(chǎn)負(fù)荷、維修需要、采購條件影響較大的物資,應(yīng)采用合理存貨量方法進(jìn)行存貨量控制公共管理。這部分物資的存貨量隨生產(chǎn)負(fù)荷、維修要求、采購條件的變化呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn),應(yīng)按合理存貨量概念進(jìn)行存貨量控制。合理儲(chǔ)備水平的分析可通過建立計(jì)算機(jī)化的分析模型來進(jìn)行。按需采購控制:易受生產(chǎn)周期影響需一次性大批量使用的物資(如蓖條),應(yīng)確定提前采購的數(shù)量和時(shí)間,據(jù)此核定包含儲(chǔ)備時(shí)間的存貨量。費(fèi)用消耗控制:不能采取前三種方式進(jìn)行存貨量控制的物資,可采用費(fèi)用消耗控制,即確定此部分物資年度消耗費(fèi)用額度,通過費(fèi)用消耗核算控制物資存貨量。實(shí)際應(yīng)用時(shí),應(yīng)按二級廠礦為單位設(shè)置年度存貨量消耗預(yù)算。
3.2按物資分類確定各類物資的存貨量控制方式
一般情況下,可按重要性將物資分為A、B、C三類,每類物資的存貨量控制方法如下:A類物資:指當(dāng)需要時(shí)如果缺少,將會(huì)對生產(chǎn)、安全、環(huán)境造成直接或重大影響的物資。可根據(jù)重要物資和大型工器具的實(shí)際情況,分別列出需要進(jìn)行定額控制、合理存貨量控制、按需采購控制的物資清單。其初始消耗定額與儲(chǔ)備定額及合理儲(chǔ)備水平,由設(shè)備部物資計(jì)劃公共管理人員制定;按需采購類物資由設(shè)備部與生產(chǎn)單位共同制定。B類物資:指當(dāng)需要時(shí)如果缺少,不會(huì)對生產(chǎn)、安全、環(huán)境造成重大或直接影響,或可使用替代備件來滿足需要的物資。其中,通用件(標(biāo)準(zhǔn)件)和使用量較大的物資(包括非標(biāo)件中使用數(shù)量較大的備件),按合理存貨量控制方式;使用量較小的非標(biāo)件或安裝數(shù)量少的備件,按定額方式進(jìn)行存貨量控制公共管理。初始消耗定額與儲(chǔ)備定額由二級廠礦制定并報(bào)設(shè)備部審定;合理儲(chǔ)備量由廠礦設(shè)備科和倉儲(chǔ)配送中心負(fù)責(zé)提出,并報(bào)設(shè)備部審定。C類物資:指A、B之外的物資。其中,使用量較大的標(biāo)準(zhǔn)件亦應(yīng)按合理存貨量方式進(jìn)行存貨量控制公共管理,非標(biāo)件和使用量較少的物資按費(fèi)用消耗方式進(jìn)行存貨量控制公共管理,非生產(chǎn)(維修)用備件可根據(jù)實(shí)際情況或按費(fèi)用消耗方式、或按需采購方式進(jìn)行存貨量控制公共管理。C類物資合理儲(chǔ)備量可由倉儲(chǔ)配送中心提出,并報(bào)設(shè)備部審定。
與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。由于嚴(yán)格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對新情況及時(shí)作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會(huì)作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問題。因此，政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時(shí)，整個(gè)社區(qū)也會(huì)健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來。”[1](P7～8)這是因?yàn)椋】刀谢盍Φ纳鐣?huì)基本單元構(gòu)成健康而有活力的國家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。
4.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動(dòng)合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵(lì)，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵(lì)機(jī)制。特別是主張對高級雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。
5.政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機(jī)制。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。之所以需要引入競爭，是因?yàn)楦偁幱蟹N種好處：競爭可以提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應(yīng)；競爭獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機(jī)會(huì)加入到提供服務(wù)的行列中來。
6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)的政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當(dāng)治安工作不利，犯罪率上升時(shí)，它們通常會(huì)得到更多的撥款。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績和效果聯(lián)系起來。在管理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績而不是按任務(wù)付酬。在對財(cái)力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算。
7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。他們認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是過于刻板的規(guī)章則會(huì)適得其反。“我們接受規(guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會(huì)妨礙出現(xiàn)好事。它們會(huì)使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。它們使得時(shí)間和精力的浪費(fèi)成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分。”[1](P91)他們認(rèn)為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實(shí)現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。
8.公務(wù)員不必保持中立。在看待公務(wù)員與政務(wù)官員關(guān)系的問題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認(rèn)為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關(guān)系的存在。基于這種看法，新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定與政策執(zhí)行不應(yīng)截然分開。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動(dòng)的精神設(shè)計(jì)公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會(huì)功能。這體現(xiàn)了新公共管理者重視激勵(lì)、鼓勵(lì)公民參與的價(jià)值取向。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開始，由于石油危機(jī)以及福利國家負(fù)擔(dān)過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收入減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競爭機(jī)制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國家普遍進(jìn)入了新公共管理時(shí)代。
二、新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西方國家在國際社會(huì)中的競爭能力。
中國是發(fā)展中國家，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家。中國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場的方法來管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是擺在國人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題，有必要進(jìn)行深入的研究和探索。而以市場化為導(dǎo)向的西方國家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn)，起到一定的借鑒作用。
從我國改革開放的實(shí)踐來看，自20世紀(jì)70年代末以來，我國普遍開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研體制等各個(gè)領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐最快，開創(chuàng)了具有漸進(jìn)特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的道路。經(jīng)濟(jì)體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。
雖然在20世紀(jì)70年代以前，中國政府也進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革，但這些改革主要與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹過快，超過財(cái)政承受力有關(guān)。而從1978年開始，政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因則主要與市場化改革的進(jìn)程相關(guān)。尤其是20世紀(jì)90年代初以來的政府機(jī)構(gòu)改革，更是主要與為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。
1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，其原因或者是因?yàn)闆]有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，或者是因?yàn)殡m然將二者聯(lián)系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認(rèn)為，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展速度日趨加快，競爭日趨勢激烈的背景下，我國政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅是轉(zhuǎn)變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應(yīng)社會(huì)未來發(fā)展趨勢。
1998年，新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開始。這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)和原則可以看出，這次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則，即集權(quán)性的韋伯式的官僚體制的基本準(zhǔn)則，尚缺少當(dāng)前西方各國流行的新公共管理的準(zhǔn)則。但是根據(jù)我國國情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平，我們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準(zhǔn)則在我國并未完全過時(shí)。畢竟，西方發(fā)達(dá)國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因?yàn)椋澜绺鲊诠残姓芾砀母镏忻媾R的許多問題都是共同的，這一點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對我國公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實(shí)踐，至少在如下幾個(gè)方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：
1.新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)管理的高效率。我國政府機(jī)構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的：由于長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，造成權(quán)力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機(jī)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)重疊，從而使得職責(zé)不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹立效率意識(shí)，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。
3.新公共管理將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)對提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí)，將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)的市場，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是目前我國行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
一、新公共管理的思想內(nèi)容
第一，政府服務(wù)以顧客或市場為導(dǎo)向。新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向，從而改變傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系重新進(jìn)行定位。新公共管理思想認(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求提供服務(wù)。第二，政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府應(yīng)該制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只是掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。第三，政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。第四，政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)營模式。第五，政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效果和質(zhì)量。第六，政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)劃，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。第七，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。
二、新公共管理思想對我國政府體制改革的借鑒意義
第一，我國政府機(jī)構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹立效率意識(shí)，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。第二，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率具有促進(jìn)作用。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。第三，新公共管理將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。第四，新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國目前尚處于法制不健全、制度供給不足的階段，毋庸置疑的是建立健全法制、完善規(guī)章制度仍將是今后我國行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是，制度作為一種手段，是為政府完成公關(guān)管理目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在法律法規(guī)和管理制度制定的同時(shí)，也應(yīng)考慮一下如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)正是我國行政管理工作應(yīng)加強(qiáng)的一個(gè)方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況得不到有效的控制，那么即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。
三、新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響
這與學(xué)生和在職的公務(wù)員也是緊密相關(guān)的。因?yàn)楣残姓芾眢w制的績效與政治體制的基本格局關(guān)系密切，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持權(quán)威性，那么公共行政就有失控的危險(xiǎn)。在缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機(jī)構(gòu)改革的直接目標(biāo)雖然可以改善行政績效，但也要與政治體制改革結(jié)合起來。要讓行政人員認(rèn)識(shí)到行政工作所負(fù)有的政治責(zé)任，增強(qiáng)其對政治的敏感性，從而達(dá)到真正的履行行政職責(zé)的目的。而政府要想在新公共管理理念下建立現(xiàn)代化服務(wù)型政府模式，第一是建立適度放任的市場化政府。在傳統(tǒng)管制政府中，如今需要政府從管制中適度下放自己的權(quán)利；在新公共管理市場導(dǎo)向理念下，政府在放權(quán)的同時(shí)也需要與市場積極并有效互動(dòng)。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府權(quán)威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服務(wù)型政府并非完全摒除管制。而是要適當(dāng)管制，它是把管制納入了總體的服務(wù)當(dāng)中，政府管制只是在市場失靈時(shí)的一個(gè)積極調(diào)控者。同時(shí)，新公共管理提出政府中引入市場機(jī)制，一方面政府通過經(jīng)濟(jì)規(guī)劃確保市場的公平競爭，資源有效的配置和人民的利益，從而有效地調(diào)節(jié)政府與市場的合理比重，讓二者在各自的效能上達(dá)到最大化；另一方面，依據(jù)市場原則對政府進(jìn)行管理，對政府的運(yùn)作進(jìn)行改革，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面引入市場競爭因素，打破政府壟斷經(jīng)營的局面，讓私人部門參與競爭，不僅有效降低政府成本，也提高了政府的工作效率。其次是以建立民主性為目標(biāo)模式的政府。無論是從新公共管理推崇的顧客導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)需要還是從傳統(tǒng)政府本位的錯(cuò)誤理念的角度出發(fā)，政府都需要樹立一種民主性的目標(biāo)模式。一方面，糾正過去“官本位”的思維模式，從理念層面上真正理解民主政府源于人們的授權(quán)，政府合法性在于人民的認(rèn)同。另一方面，從服務(wù)對象上看，民主政府的政治行為以公民的需要為導(dǎo)向，人民是政府提供公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，而提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)則是政府的主要職責(zé)。另外，在管理上，保證人民最大程度的參與，保證人民自身的利益得到最充分的表達(dá)，保證在綜合各種利益訴求并達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上形成應(yīng)指出的是，我國政府改革在借鑒西方新公共管理思想的某些有價(jià)值的見解和做法的同時(shí)，也要注意結(jié)合本國的國情。因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國家的公共行政管理體制經(jīng)過長期的發(fā)展，已形成了一整套完善的法規(guī)和規(guī)章，因此新公共管理作為改革的指導(dǎo)思想符合其發(fā)展趨勢。而我國尚處于社會(huì)主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟，各種法律法規(guī)正在逐步完善中，我們要正確地看待新公共管理理論，要立足于實(shí)際，結(jié)合國情有選擇地吸收其中的積極成分，從而建構(gòu)適合我國國情的政府管理模式。
關(guān)鍵詞 績效管理 績效評估 方法 公共管理
中圖分類號：C939 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
隨著公眾權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)以及政府管理理念的轉(zhuǎn)變，越來越多的公眾開始參與到公共事業(yè)管理當(dāng)中，而政府也需要了解公共事業(yè)管理的效果，因此公共管理的績效評估方法也就應(yīng)運(yùn)而生。本文結(jié)合我國國情，闡述當(dāng)前我國公共管理的績效評估方法。
一、績效的涵義
隨著對績效研究的深入，對績效的研究基本上是從方式、過程和結(jié)果的角度開展研究。筆者認(rèn)為績效就是經(jīng)過嚴(yán)格評估標(biāo)準(zhǔn)的工作方式、工作行為及其工作結(jié)果。
績效評估是衡量一個(gè)組織或者個(gè)人是否通過種種措施完成既定目標(biāo)的一種系統(tǒng)管理標(biāo)準(zhǔn)，是對這一個(gè)目標(biāo)完成程度的綜合性評價(jià)，從而為這個(gè)既定的目標(biāo)提供參考，績效評估過程中要遵循客觀公正、多層次、多角度和全方位的原則。
二、公共管理的績效評估方法
（一）價(jià)值分析法。
價(jià)值分析法是通過分析當(dāng)前公共管理的內(nèi)容所包含的價(jià)值來評估績效的一種方法。價(jià)值分析法的步驟：首先確定價(jià)值評估的標(biāo)準(zhǔn)；其次對確定的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析；最后是按照標(biāo)準(zhǔn)對公共管理的內(nèi)容進(jìn)行績效評估。價(jià)值分析法具有的特點(diǎn)：直觀性，主觀性。因此，要想確保評估結(jié)果的科學(xué)性和有效性，在評估公共管理的績效過程中不能夠單獨(dú)使用價(jià)值分析法。
對公共管理的內(nèi)容的績效評估的共同點(diǎn)要體現(xiàn)出正義性和公平性，這種價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過人類社會(huì)發(fā)展形成的，能夠獲得全社會(huì)的認(rèn)同。針對具體的公共管理的內(nèi)容，價(jià)值分析法的著眼點(diǎn)存在差異，但是價(jià)值分析法評估績效的過程中必須結(jié)合當(dāng)前社會(huì)所倡導(dǎo)的社會(huì)價(jià)值來評估公共管理的績效。
（二）專家評估法。
專家評估法是指組織專家對公共管理的內(nèi)容進(jìn)行審定，審核關(guān)公管理的效果，對公共管理開展前后的情況進(jìn)行調(diào)研，同參與公共管理的人員交流意見或者看法，最后針對公共管理的效果撰寫評估報(bào)告。當(dāng)前運(yùn)用的專家評估法有德爾菲法和專家會(huì)議法。專家評估法的實(shí)施步驟：首先確定參與評估的專家；設(shè)計(jì)價(jià)值分析對象調(diào)查表，尋求影響公共管理績效的因素；向?qū)＜姨峁┕补芾淼目冃гu估材料，通過匿名的方式征求專家的意見；匯總專家的意見并將結(jié)果反饋給專家；專家結(jié)合反饋信息修正自己的意見；最后通過多輪的意見反饋和征求意見，形成最終的分析結(jié)論。專家評估法具有以下優(yōu)勢：評估結(jié)果更具有科學(xué)性；評估客觀而公正。但是也有不足：容易受到專家的價(jià)值取向以及思維方式的影響，最終影響評估結(jié)果；容易受到專家知識(shí)局限性的制約。
筆者認(rèn)為運(yùn)用專家評估法評估公共管理績效的時(shí)候，需要注意以下幾點(diǎn)：首先是專家的選擇；其次為專家提供充分的信息；最后為評估專家營造一個(gè)良好的評估環(huán)境。
（三）對象評定法。
對象評定法是指公共管理服務(wù)的對象通過親身的體驗(yàn)和感受，對公共管理的效果進(jìn)行評估的一種方法。由于是公共管理服務(wù)的對象，因而他們也最具有評估的發(fā)言權(quán)。對象評定法的特點(diǎn)是公共管理服務(wù)對象對公共管理的內(nèi)容非常了解，他們清楚自身是否獲益或者受損，因此對象評定法具有很強(qiáng)的客觀性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性，但是也存在明顯的不足，評估者都是從自身的感受作為評估的依據(jù)，評估的結(jié)果不具有整體代表性。
筆者認(rèn)為對象評定法宜選擇具有代表性的評定主體和與其他評估方法結(jié)合使用，這樣的評估結(jié)果更為有效和合理。
（四）自我評定法。
自我評定法是指公共管理的主體對公共管理的效果和預(yù)期目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行自我評估的一種方法，這種評估方法的顯著特點(diǎn)是關(guān)公管理主體參與整個(gè)公共管理的全過程，對公共管理的各個(gè)方面的情況都非常熟悉，可以隨時(shí)根據(jù)評估結(jié)果調(diào)整公共管理的內(nèi)容及目標(biāo)，使得評估結(jié)果能夠以最快的速度應(yīng)用到公共管理中，但是這種評估方法也具有隨意性和片面性等缺點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，自我評定法的評估者很容易受到自身利益的影響，他們很可能將不利于自身的方面展示出來，因而也就缺乏科學(xué)的態(tài)度。自我評定法在評估過程中還可能夸大公共管理的效果，這樣評估結(jié)果失去了客觀公正性。筆者認(rèn)為，需要加強(qiáng)公共管理的績效評估的重要性的宣傳，在評估者中樹立正確的評估態(tài)度，將評估作為制度來實(shí)施，盡可能地降低人為因素對評估結(jié)果的影響。
三、公共管理的績效評估的不足
公共管理的很多評估過程都存在一定的主觀性。我國以前的公共管理的績效評估往往存在大量的主觀性分析，缺乏足夠的客觀定量分析。
公共管理績效評估途徑呈現(xiàn)出多元化的狀況，公共管理的內(nèi)容包含人類社會(huì)的很多方面，其復(fù)雜程度非常高，從單一向度的績效評估都不可能代表公共管理的效果。由于公共管理的效果和內(nèi)容是很難進(jìn)行量化的，甚至不可量化，這些都給公共管理的績效評估帶來了問題。
由于公共管理的績效評估中存在主觀性，他們基本上都是從外部形象和自身利益的角度出發(fā)，對公共服務(wù)的績效進(jìn)行評估，正是由于這種信息的不對稱和這些主客觀原因，使得績效評估不能夠真實(shí)地反應(yīng)出公共管理的效果和管理內(nèi)容，評估的結(jié)果不具有客觀性、科學(xué)性、全面性和有效性。
四、小結(jié)
公共管理的績效評估方法有很多種，本文只是介紹幾種最具代表性的評估方法。績效評估方法的選擇會(huì)直接影響評估結(jié)果，影響績效評估的因素又很多，選擇合適的評估方法以及多種評估方法相結(jié)合才能夠確保評估結(jié)果的科學(xué)性和全面性。
（作者單位：福安市甘棠海堤管理處）
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