地方經濟中新稅制改革的影響

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根據十八屆三中全會全面深化改革的要求，中共中央政治局會議研究并審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，指出到2016年要基本完成重點工作和任務，2020年建立現代財稅制度。新稅體制改革進展如何，效果如何？筆者以湖南省郴州市為例作一些初步探討，力圖為進一步完善稅制改革及地方經濟發展提供一些有益的借鑒。

一、新稅制改革的內容和特點

（一）“營改增”依然是稅制改革主導方向。“營改增”于2012年1月1日在上海試點破冰，2013年8月1日起交通運輸業和部分現代服務業“營改增”全國推行，2015年1月1日起，鐵路運輸和郵政業正式納入“營改增”，6月1日起電信業將納入“營改增”試點。湖南省《關于全面深化財稅體制改革的意見》明確：2015年底前將生活服務業、建筑業、房地產業、金融保險業等行業納入“營改增”范圍。增值稅將全面代現行營業稅，營業稅將全面退出歷史舞臺。

（二）完善地方稅體系成為新稅改重點。現行地方稅體系中，地方稅種共有13個，除營業稅和企業所得稅、個人所得稅等兩個共享性質的稅種外，其余都是收入規模小、稅源分散、征收難度大的稅種。隨著“營改增”任務的完成，營業稅將會消失，地方稅的主體稅種將出現缺失，地方稅體系建設亟須進一步加強。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）強調，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”，“建立事權和支出責任相適應的制度”，將完善地方稅體系建設提高到新的高度。地方財政收支體系平衡發展的需要，需要有占據主導地位的稅種替代消失的營業稅，因此國家加快地方稅改革，將中央稅的消費稅、車輛購置附加稅劃歸地方稅，適時開征環境保護稅、改革房地產稅等，完善地方稅體系建設。

（三）提高直接稅比重是大勢所趨。間接稅側重效率，直接稅側重公平。世界發達國家多注重直接稅的開征，直接稅的比重多在70%以上，美國、日本等國家達到80%以上。長期以來，我國一直實行的是以間接稅為主的稅收制度，直接稅有個人所得稅、企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、印花稅等，雖然稅種數量不少，但稅收比重僅占30%左右，這樣的稅種結構對于保障稅源穩定性有重要作用，但卻形成間接稅與直接稅失衡，間接稅所占比重大，會對稅收的調節機制產生扭曲，從而影響稅收應有的調節作用。《決定》提出“逐步提高直接稅比重”，意味國家將在優先考慮整體減稅的基礎上，適度降低間接稅的稅率和比重，提高直接稅比重。

（四）稅制“綠色化”改革。《決定》將生態文明建設放在重要位置，提出“建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”。稅制綠色化包括：一是完善資源稅體系，包括擴大征收范圍，例如將水資源納入以及提高資源稅率，推進煤炭清費立稅和資源稅從價計征改革，通過提高資源使用成本來鼓勵資源節約型產業發展。二是適時開征環境保護稅或是開征碳稅等子稅目以應對氣候變化和空氣污染所造成的人民福利損失。適時開征環境保護稅，將高能耗、高污染行業納入稅收調節范圍。三是強調現有稅制對綠色生產、綠色消費、綠色投資等的激勵約束作用，例如對清潔能源生產、節能產品消費、環保產業投資等的稅收優惠，對高耗能產業、高污染行業、高能耗商品的稅收懲罰等措施，來切實提高經濟總體的綠化程度。

（五）消費稅制度將進一步改革完善。《決定》提出，“調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍”。除將消費稅劃歸地方稅外，消費稅改革的內容將涉及以下三個方面：一是進一步擴大征稅范圍，提升調節力度，對一些容易產生環境污染、大量消耗資源的產品，以及部分奢侈型高端物品、部分高檔消費行為等，納入消費稅征稅范圍或提升稅率；二是完善計征方法，將部分應稅消費品由生產環節納稅改為零售環節納稅，相應為“營改增”后地方政府層面的收入增加來源；三是調整消費稅稅率，對清潔能源和環境友好產品實行低稅率或免稅。

二、新稅制改革對郴州市財政經濟發展的影響

郴州市位于湖南省東南部，東界江西贛州，南鄰廣東韶關，西接湖南永州，北連湖南衡陽、株洲，素稱湖南的“南大門”。全市9縣（市）2區，2018年底常住人口474.5萬人，地區GDP2，391.9億元，一般公共預算收入217.8億元。分析稅制改革對郴州市經濟稅源的影響，既有改革虧損，也有改革盈利，主要表現在以下幾個方面：

（一）營業稅稅源的消失成為最大虧損。營業稅是地方稅的主體稅種，從表1中不難看出，每年征收入庫營業稅額占全部稅收收入的比重都在都在14%以上，2014年達到252，259萬元，占全部稅收收入的17.39%。“營改增”完成后正常情況下，郴州市每年將有25億元左右的稅收改革虧損。同時，還將削弱稅務部門代收政府性基金（費）的職能，代征力度和效率將會大幅下降。因此，營業稅稅源的消失，對于地方財力和地稅部門來說，都是最大虧損。

（二）地方稅體系的構建進一步明確了投資方向。地方保留的12個稅種中，城建稅、地方教育費附加隨增值稅和消費稅附征，收入規模隨增值稅和消費稅收入規模而變化。房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地増值稅、車船稅、契稅、印花稅等7個稅種屬于財產類稅，作為地方財政主要并且固定的收入來源。因此，應引導房地產業健康發展，加快推進城鎮土地使用稅提標擴面。目前，郴州市最主要的礦產資源———鉛鋅礦、石墨、煤炭等已實行資源稅從價計征改革，下一步要依靠提升資源類產品深加工層次，延長產業鏈條，提高產品附加值，增加所得稅收入。企業所得稅屬于中央與地方共享稅，中央60%、地方40%，建議提高工資收入水平，從而增加居民可支配收入，提升消費能力，在帶動消費稅收入增長的同時，加大稅前扣除，降低企業所得稅，從而減少中央對收入分成，提高土地使用稅、資源稅稅率也達到此效果。

（三）地方稅制體系的完善將使得稅源更加穩定。《決定》提出“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”，實現合理的事權與合理的財權匹配。我國實行的是復合稅制，“營改增”任務完成后，地方稅體系中需要尋找一個替代營業稅的主體稅種，來引領地方稅體系建設。通過立法，完善地方稅體系建設，將更加注重稅制的整體性、長遠性、科學性和統籌性，將為地方開辟新的主導稅種，促進地稅結構將更加優化，稅源會相對更加穩定，對于地方經濟發展將更加有保障。

（四）新地方稅體系的建立開辟了“新稅源”。一是新一輪稅制改革，將消費稅、車輛購置附加稅劃歸地方。據統計，從表2中看出，這兩大稅種每年可給地方帶來6億元左右的收入，新稅改后，消費稅的征收環節改在零售環節，郴州市不但有煙、酒消費稅，還將征收石油、化妝品、成品油、貴重首飾、高檔手表和小汽車等產品的消費稅，稅收收入將會有進一步增加，這算是稅改給地方帶來的一筆較大的“盈利”。二是環境保護稅的開征開辟了“新稅源”。據統計，2011年至2014年郴州市排污費累計征收9，099萬元，2014年完成2，790萬元，費改稅完成后，正常情況下，每年至少可實現2，700萬元的稅改“盈利”。三是資源稅擴大征收范圍和由計量改為計價征收，據測算每年可增加1到2個億的稅收。四是城鎮土地使用稅地段等級稅額標準和征收范圍調整，預計可增加收入7，162萬元，其中市本級預計可增加收入5，653萬元。五是個人所得稅擴圍及級距調整改革，也將會使稅收有所增加。

三、地方積極應對新稅制改革的建議

（一）密切跟蹤稅改動態，爭取最大的稅改紅利。為順利推進改革，根據稅制改革慣例，國家在推行改革過程中，必將確保地方既得利益，因此，為最大限度地減少新一輪稅制改革對地方財政收入的影響，必須加強稅收征管，做實稅收基數。一是加強稅改政策研究，最大限度減少稅改對地方財政收入的影響。注重研究“營改增”、資源稅改革等納稅人行業特點，積極探索其經營規律，制定和完善稅收征管辦法，加強分析和評估，夯實征管級次。二是制定出臺規章制度，規定政府職能部門的協助征收責任。營業稅發票的退出，地稅部門“以票控稅”的手段缺失，強化地方稅收征管必須尋找新的手段。可借鑒青島市的做法，出臺《稅收征收協助管理辦法》，規范零散稅源征管和第三方信息采集，對有關涉稅事項實行“先稅后證”、“先稅后驗”、“先完稅后變更”和“先票后貸”等措施，強化稅源控管，為獲取第三方信息和稅收協助提供法律保障。三是加大零散稅源社會化管理的力度。制定出臺相關政策，鼓勵政府各部門、社會各界組織、個人積極參與協稅、護稅，加強一次性稅源的管理，堵塞稅收管理漏洞。建立財政、稅務、國土、交通、城建、房管等部門參與的協稅護稅機制和涉稅信息數據對接機制，完善綜合治稅，做到應收盡收。

（二）積極應對稅制改革，大力培植新興財源。積極應對稅收新政策變化，在現有稅制下，壯大現有稅種，增強地方可用財力。一是大力支持園區基礎設施建設，強力推進招商引資。制定出臺新形勢下招商引資的激勵措施，對符合地方產業政策、財稅貢獻大、就業率高的企業實行“一企一策”，改善投資環境，吸引大型公司落戶；鼓勵企業積極“走出去”發展，拓展稅源領域，增加稅收收入。二是繼續保持適度的財政投資規模，大力支持重點項目建設。積極優化政府投資結構，突出支持經濟效益和社會效益好的重大產業項目建設，提高投資的有效性。拓寬投資資金來源渠道積極運用股權投資、基金管理、貸款貼息、PPP模式等方式著力引導社會資本參與。三是大力推進新型城鎮化，不斷提升城市發展張力。全面落實房地產寬松政策，支持新建商品房周邊醫院、學校、公汽等公共基礎設施的配套建設，促進房地產市場健康發展，形成穩定收入來源。在擴大就業的同時，不斷提升產業層次和水平，打造新的經濟增長點，增強人口聚集度、提升城市繁榮度，增加居民消費，培植壯大地方財源。

（三）突出發展第三產業，打造“稅收沉淀洼地”。在新一輪稅制改革中，消費稅下放為地方稅后，將調整到零售環節征收。地方稅落在消費稅上，那意味著地方的稅收和人的流動性成正相關，一個地方人越多，消費越多，產生的地方稅收就越多，這也和城鎮化、擴大內需以及轉變經濟發展方式都是相吻合的。通過發展第三產業，有效聚集消費人群，拉動地方旅游經濟和消費品消費，特別是拉動消費稅商品消費，形成稅收沉淀洼地，培植壯大地方稅源。一是完善城區商業網點、物流網點建設規劃，合理布局城區商業網點和專業批發市場，著力構建大市場、大流通的格局，打造物流、人流中心，促進商業貿易、貨運倉儲業發展，積極培育新興財源。二是發揮文化旅游資源優勢，發展特色旅游，使旅游業成為特色產業，拉動消費的潛力產業。三是加快發展交通產業，讓人想來、好來、好回，帶動服務和商品消費。

（四）加快稅費改革，力爭先行先試。加大財政收入中稅收收入所占的比重，降低非稅收入的比重，合理劃分中央政府與地方政府的稅收收入，充分調動中央和地方兩個方面的積極性，是當下稅制改革的大趨勢。因此，要順應改革潮流，搶先分享改革紅利，一是開展稅源普查，通過稅源普查，摸清稅源底數，找出稅源管理中存在的問題，積極探索新的稅收管理方式，加強稅源控管，為稅制改革做好準備。二是開展收費項目調查，堅持清費立稅，加快推進稅費改革，力爭先行先試，規范市場監管，促進市場主體公平競爭，促進地方經濟快速發展。

主要參考文獻：

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［3］郴州市政府網站［EB/OL］.2019.4.23.

［4］郴州市國民經濟發展統計公報2018.

［5］盧名輝.小稅種大財源［J］.新理財（政府理財），2013（7）.

作者:楊香軍 單位:中共郴州市委黨校