脫貧攻堅與鄉村振興研究

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1脫貧攻堅與鄉村振興政策的疏理與分析

1.1脫貧攻堅政策概述

國家關于脫貧攻堅的政策圍繞“精準”和“全面”兩個關鍵詞展開，“精準”是指精準扶貧，即扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準、脫貧成效精準。圍繞“全面”這個關鍵詞，2012年11月黨的十八大確定了全面建成小康社會的目標。2015年，中共中央、國務院發布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》[2]，強調到2020年農村貧困人口實現脫貧。2018年，中共中央、國務院印發了《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》[3]，提出打贏脫貧攻堅戰三年行動的總體要求與方案。2020年1月，中共中央、國務院發布《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，對脫貧攻堅重點工作進行了部署，確保高質量完成脫貧攻堅任務。

1.2鄉村振興政策概述

實施鄉村振興是新時代解決“三農”問題的總抓手，是繼脫貧攻堅取得勝利后“三農”工作重心的歷史性轉移。2018年，中共中央、國務院先后印發了《關于實施鄉村振興戰略的意見》[4]《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》[5]，對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。黨的十九屆五中全會進一步強調，要優先發展農業農村，實施鄉村建設行動，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，全面推進鄉村振興[6]。為科學地實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，2021年2月，中共中央、國務院印發《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》[7]，對擺脫貧困的縣從脫貧之日起設立五年過渡期，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡。2021年2月25日，國家鄉村振興局正式掛牌。2021年4月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國鄉村振興促進法》[8]，鄉村振興做到了有法可依。

1.3脫貧攻堅政策與鄉村振興政策的相互關系

中國共產黨自成立以來，一直把“三農”問題擺在十分重要的位置，把解決“三農”問題作為維護農民根本利益，引導農民集體脫貧的重要舉措。新中國成立前后，中國共產黨先后進行了5次土地改革，保障了農民的生產資料。改革開放后，中國共產黨將農民向非農產業的轉移和城鎮化作為改造農村、發展農村經濟的關鍵因素。2002年11月，黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代化農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”[9]。打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會的標志性工程，鄉村振興戰略作為七大戰略之一被寫入黨章，是統籌解決“三農”問題的頂層設計。從打贏脫貧攻堅戰到鄉村振興戰略是中國“三農”工作重點的歷史性轉移，具有一脈相承的戰略目標和前后相繼的戰略時序。

1.3.1打贏脫貧攻堅戰與鄉村振興戰略目標一脈相承

打贏脫貧攻堅戰與鄉村振興戰略作為關系到我國改革發展尤其是廣大農村發展的兩大重要戰略部署，具有一脈相承的戰略目標。打贏脫貧攻堅戰系第一個百年奮斗目標。實現鄉村振興系第二個百年奮斗目標。在具體政策措施中，兩者的幫扶領域和幫扶主體相同，在幫扶領域上，打贏脫貧攻堅戰和鄉村振興兩大戰略都著眼于解決中國“三農”問題，并從產業發展、移民搬遷、基礎設施改善、鄉村治理、民生保障以及體制機制構建等方面做出制度安排；在幫扶主體上，脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略都以農民群眾作為脫貧致富的主體，強調能力建設，激發農民的積極性和主動性，增強他們脫貧致富的內生動力。

1.3.2打贏脫貧攻堅戰與實施鄉村振興戰略時序前后相繼

從政策頒布的時間來看，打贏脫貧攻堅戰政策頒布在前，鄉村振興戰略頒布在后。打贏脫貧攻堅戰的首次提出在2015年11月，中共中央政治局審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》[2]。從政策規劃的時間節點來看，打贏脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的優先任務，是實施鄉村振興的基礎和前提。鄉村振興戰略是實施打贏脫貧攻堅戰的目標和任務，打贏脫貧攻堅戰的目標是在限定的標準下實現特定人群、特定區域的整體脫貧；鄉村振興戰略更多地強調農業農村區域協同發展，堅持農業現代化與農村現代化一體設計、一并推進。

2環江縣實施脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的相關政策

環江縣共有6.4萬毛南族人[10]，脫貧攻堅戰役打響之前，該縣經濟和社會發展相對落后，當地人用“草帽能蓋地”“望天吃水”“一里掛九梯”來形容以前群眾的貧困狀況。黨的十八大以來，環江縣作為我國人口較少的少數民族聚居縣，在黨和國家的重點幫扶下，持續向貧困宣戰，在政策制定上充分發揮了主觀能動性。一是在“第一書記”制度的基礎上，選派縣委常委擔任鄉鎮黨委第一書記，縣級單位負責人任行政村“大村長”，通過縣一級總承包，縣級單位作為第一書記后盾單位發力的方式搭建起“縣鎮村三級聯動”的橋梁。二是把產業扶貧作為實現群眾持續發展穩定增收的根本之策。三是堅持“小縣辦大教育，窮縣辦富教育”創新教育扶貧模式。四是強化扶貧扶智，以文化自信引領脫貧自信。五是在后續扶持服務機制上，用“黨建聯抓、產業聯扶、就業聯創、文化聯辦、服務聯動、自治聯建，全力帶動搬遷群眾安居樂業”的“六聯一帶”模式，一攬子解決搬遷群眾的就業、就醫、就學等問題。“十四五”開局，實現脫貧摘帽的環江縣，在推進鄉村振興戰略過程中，其推行的政策更側重于如何保證不返貧、如何確保整體脫貧后能夠做到可持續發展等方面。為了讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續，環江縣并沒有讓脫貧政策出現“急剎車”，而是繼續落實“四不摘”要求、推行“五穩”措施。為全面發力鄉村振興，環江縣在鞏固脫貧攻堅成果上以全力實施“三百四帶”工程為主要抓手，全面貫徹新發展理念，積極融入新發展格局。

2.1落實“四不摘”責任，幫扶政策不“急剎車”

2.1.1不摘責任環江縣繼續執行“三包”責任制，即：四家班子領導包鄉鎮；縣直單位包147個行政村（社區）鞏固脫貧成果和助推鄉村振興工作；全縣在職干部職工包脫貧戶和邊緣易致貧戶在“兩不愁三保障”的基礎上有穩定的家庭收入，并逐步提高。

2.1.2不摘政策繼續跟蹤扶持五年過渡期，對于脫貧戶、脫貧不穩定戶和邊緣易致貧戶，繼續按照自治區制定的扶持辦法，在產業、就業、社會救助、扶貧小額信貸、教育培訓、“3+1”保障等方面繼續給予政策扶持，確保應扶盡扶、應享盡享。

2.1.3不摘幫扶對全縣所有脫貧戶、脫貧不穩定戶和邊緣易致貧戶繼續安排幫扶干部職工做好“一幫一聯”工作，對一般脫貧戶要求幫扶聯系人每兩個月入戶走訪一次以上，對兩類監測對象（脫貧不穩定戶和邊緣易致貧戶）要求幫扶聯系人每半月入戶走訪一次。

2.1.4不摘監管繼續派駐村鞏固脫貧攻堅成果（鄉村振興）工作隊。把存在致貧防貧風險的三類監測對象納入常態化工作范圍，納入防貧系統監測管理。

2.2推行“五穩”措施，抓好精準防貧監測和幫扶工作

2.2.1保持過渡期內扶貧隊伍相對穩定強化組織保障和責任落實，繼續實行“七包”責任制，確保脫貧攻堅與鄉村振興“一盤棋”統籌考慮、“一體化”協同推進；繼續實施“局長”任“大村長”制度，原則上每月按上、中、下旬到村開展工作不少于3次；繼續做好“第一書記”、駐村工作隊員下派工作。

2.2.2保持資金投入穩定切實管好用好中央下達的財政專項扶貧資金及后續自治區財政扶貧資金，建立縣級財政專項扶貧資金投入增長機制，確保與鞏固拓展脫貧攻堅成果任務相適應，不斷提高資金使用效益。

2.2.3保持動態監測工作穩定每季度末開展一次排查工作，監測脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、突發嚴重困難戶的“兩不愁三保障”和飲水安全鞏固情況，做到早發現、早干預、早幫扶。對于已經納入的監測對象，實行幫扶措施落實98鄉村振興RuralRevitalization2022年12月上情況月報表監測制度，實行幫扶達標進度情況上墻公示制度，對各鄉（鎮）、各有關部門落實政策實行大督查制度。

2.2.4保持易地扶貧搬遷后續扶持穩定全面開展技能培訓、勞務協作、扶貧車間等就業幫扶措施，確保每個搬遷戶家庭至少有一個增收渠道或有一人轉移就業。確定易地扶貧搬遷群眾轉移就業基地，引進多家重點龍頭企業，實現搬遷群眾家門口創業就業。鼓勵和引導搬遷群眾自主創業脫貧，支持和鼓勵外出務工搬遷群眾返鄉創業就業，引導從“搬得出”向“穩得住、可發展、能致富”轉變，增強搬遷戶自我發展能力，穩定實現脫貧致富不返貧。持續推進易地扶貧搬遷“六聯一帶”新型社區治理模式。強化移民安置社區基層黨組織政治功能，增強易地扶貧搬遷戶“造血”功能，拓寬易地扶貧搬遷群眾就業和增收渠道，推動移民安置社區精神文明創建和文化建設，嚴抓社區管理和服務，構建移民安置社區較為完善的公共服務體系。

2.3全力實施“三百四帶”工程，全面發力鄉村振興

2.3.1創建“三個年產值百億元產業園”通過重點引進龍頭企業入駐，整合引進與之相關的產業鏈項目，持續延伸產業鏈，以此帶動工業化快速發展，力爭用三到五年時間，打造出百億元現代電子科技產業園、百億元林產加工產業園、百億元清潔能源產業園。

2.3.2打造“四個鄉村振興示范帶”按照“點上集成、面上推廣”原則，重點打造文旅結合、現代特色農林產業園等三產融合、果桑休閑、生態康養“鄉村振興示范帶”。

3推進民族地區全面脫貧與鄉村振興政策銜接的有效途徑

目前，我國民族地區已實現全面脫貧，但是在推進鄉村振興戰略過程中，仍存在著群眾收入來源不穩定，產業規模化、標準化、品牌化比較薄弱等問題。因此，要實現全面脫貧與鄉村振興有效銜接，還需要在體制機制構建、產業發展、鄉風文明、居住環境、民生保障方面做出政策安排，以保證鞏固脫貧攻堅成果，助力實現鄉村振興。

3.1在體制機制構建上，保持現有主要幫扶政策總體穩定，推進體制機制創新鞏固脫貧攻堅成果，實施鄉村振興戰略，離不開有效的體制機制保障。要推進民族地區全面脫貧與鄉村振興政策有效銜接，既要在體制機制上保持現有主要幫扶政策總體的穩定發展，也要在農村基本經營制度、土地制度、集體產權制度以及農業支持保護制度上持續推進制度建設與創新。“扶上馬送一程”保持現有的主要幫扶政策總體穩定，對于少數民族地區鞏固脫貧攻堅成果推進鄉村振興十分必要。目前，剛脫貧的少數民族貧困縣還存在著鄉村建設缺少規劃，發展無序；農村產業匱乏、規模小、銷售難，沒有形成產業鏈；農村改革不夠徹底，鄉村治理存在差距等問題。因此，要繼續堅持摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管，保持主要幫扶政策總體穩定。推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給對于激活農村資源要素、迸發廣大農民積極性創造性的作用，鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革和農村集體產權制度改革、健全農業支持保護制度等，全面匯聚全社會支農助農興農力量。

3.2在產業建設上，加快農業農村現代化步伐，促進農業高質高效發展產業是經濟之本，中共中央、國務院把產業興旺作為鄉村振興的重點，認為我國要實現由農業大國向農業強國轉變必須夯實農業生產能力基礎、實施質量興農戰略、構建農村一二三產業融合發展體系、構建農業對外開放新格局、促進小農戶和現代農業發展有機銜接。目前，以環江縣為代表的已經實現脫貧的特困地區和石漠化片區仍然存在傳統農業不能更好地與現代農業相銜接，現代農業發展難、不平衡等問題。為破解農業產業生產難題，實現農業農村現代化，建議以上地區從發展現代特色農業著手，做好以下幾方面的工作：一是布局農業高新區，以現代農業科技引領帶動現代農業發展；二是持續抓好產業增產增收，在鞏固產業規模效益的基礎上，著力培育農業全產業鏈，重點補齊農產品冷鏈物流加工環節的短板，延長產業鏈，增加農業附加值；三是出臺優惠政策，建立健全土地流轉、土地抵押、土地托管等機制，大力推進農業適度規模化、產業化、園區化，逐步建立田園綜合體、品牌生產基地，擴大龍頭企業和農業專業合作社，實現農產品標準化、有機化、品牌化生產；四是繼續深化與發達地區協作，突出抓好產業、勞務、消費、人才以及社會助力協作“五個重點”，發展一批鄉村特色產業、改善一批鄉村基礎設施、提升一批鄉村公共服務、塑造一批鄉村建設樣板、開展一批數字鄉村建設試點，打造協作升級版。

3.3在鄉風文明上，以新時代文明實踐中心為陣地，以點帶面培育文明鄉風鄉風文明是鄉村振興之路的魂之所在，中共中央、國務院把鄉風文明作為鄉村振興的保障，認為精神文明與物質文明同等重要。脫貧攻堅取得全面勝利后，農村群眾在文化教育方面訴求日益增多。為推動先進文化傳播，壯大培訓、教育隊伍，打通宣傳群眾、教育群眾、關心群眾、服務群眾的“最后一公里”。中共中央辦公廳印發了《關于建設新時代文明實踐中心試點工作的指導意見》，中央文明委印發了《關于深化拓展新時代文明實踐中心建設試點工作的實施方案》，要求在全國范圍內試點建設新時代文明實踐中心。此后，從中央到地方，從城市到鄉村，全國各地掀起了文明實踐的新風。因此，建議剛脫貧的少數民族貧困縣一要以全縣域為整體，以縣、鎮、村三級為單元，縣一級成立新時代文明實踐中心，鎮一級成立新時代文明實踐所，村（社區）一級設新時代文明實踐站。一是發揮新時代文明實踐中心等縣級公共文化機構輻射作用，弘揚社會主義核心價值觀，深化群眾精神文明創建活動。二是繼承創新優秀傳統鄉土文化，把保護傳承和開發利用相結合，賦予中華農耕文明新的時代內涵。三是持續推進農村移風易俗，推動形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風。逐步推進“五位一體”農村信用體系，到2025年實現市域全覆蓋，形成一套科學完善、運轉流暢的鄉村治理新模式。

3.4在居住環境上，倡導綠色發展方式，加強生態環境治理，促進綠色轉型鄉村振興，生態宜居是關鍵。藍天、碧水、凈土是鄉村的生態優勢，要把生態資本轉變為富民資本、將生態優勢轉變為經濟發展優勢，必須倡導綠色發展方式，加強生態環境治理。一是嚴格國土空間規劃和用途管控，因地制宜編制各鄉鎮、村落的總體規劃，優化村莊布局，實現鄉村長期規劃。二是落實生態保護、永久基本農田、城鎮開發等三條控制線。三是統籌綠色發展和生態治理。四是提升生態系統質量。五是促進經濟社會發展全面綠色轉型。

3.5在民生保障上，持續監測“兩不愁三保障”情況，優先發展公共服務事業全面脫貧后，農村群眾在文化教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施等方面訴求日益增多，由于脫貧的不穩定性，部分剛脫貧不久的人口，因病、因殘、因災、因新冠肺炎疫情影響，有再次返貧的可能性。因此，政府部門應該定期開展對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、突發嚴重困難戶的監測排查工作，監測“兩不愁三保障”和飲水安全鞏固情況，做到早發現、早干預、早幫扶。繼續跟蹤扶持五年過渡期，對于脫貧戶、脫貧不穩定戶和邊緣易致貧戶，繼續按照中央制定的扶持辦法，在產業、就業、社會救助、扶貧小額信貸、教育培訓、“3+1”保障等方面繼續給予政策扶持，確保應扶盡扶、應享盡享。

參考文獻：

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[2]新華社.中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定[EB/OL].（2015-12-07）[2021-10-13].

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[4]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[J].中華人民共和國農業部公報，2018(2)：4-15.

[5]中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》[J].中華人民共和國國務院公報，2018(29)：9-47.

[6]中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報[J].中國人大，2020(21)：6-8.

[7]中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2021(7)：14-21.

[8]中華人民共和國鄉村振興促進法[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2021(4)：676-685.

[9]本書編寫組.黨的十六大報告學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，2002.

作者:卓芍 時錦雯 單位:廣西開放大學