時間：2023-09-06 17:07:00
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇土地管理法補償標準，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
關(guān)鍵詞：土地征收；補償制度；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會
一、我國土地征收補償制度的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）《憲法》中有關(guān)土地征收補償原則的缺失
盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標準不統(tǒng)一、補償結(jié)果差異性很大，失地農(nóng)民的權(quán)益未受到平等保護。
（二）《土地管理法》中有關(guān)土地征收補償規(guī)定的遺憾
1.土地征收目的不明確
（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個復(fù)雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權(quán)力尋租，置失地農(nóng)民利益于不顧。
（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設(shè)需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農(nóng)民集體土地”在內(nèi)的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農(nóng)民土地也是合情合理合法之事。
2.補償范圍小、補償標準低
補償范圍和補償標準是補償雙方最為關(guān)心的核心問題。其處理的得當與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設(shè)能否順利展開。
（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農(nóng)民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。
（2）補償標準。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內(nèi)各項費用的補償標準的相關(guān)規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：
第一，補償標準被束之高閣，缺乏靈活性與適應(yīng)行。依據(jù)價值規(guī)律可知：當商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴格限制農(nóng)用地供給量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地量激增的今天，土地使用權(quán)的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標準使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。
第二，補償標準忽視了土地的“新興”價值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經(jīng)作物測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為基礎(chǔ)來衡量補償費的具體數(shù)額，較少顧及到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)用地可以種植一些高價值的經(jīng)濟作物，可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補償額的計算方法當然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。
3.補償方式單一
現(xiàn)有的補償方式主要是一次性現(xiàn)金補償，對被征地農(nóng)民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉(zhuǎn)變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農(nóng)民的實際問題。
4.補償程序不完善
（1）征地前失地農(nóng)民參與、知情權(quán)缺失。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。這種事后聽證，忽略了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農(nóng)民對征地的認定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農(nóng)民的發(fā)言權(quán)也是微乎其微的。因為依據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農(nóng)民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。
（2）征地后農(nóng)民的司法救濟途徑不暢。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的人民政府裁決。”如此規(guī)定很難讓農(nóng)民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復(fù)。
二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補償制度的完善
（一）合理界定公共利益范圍
根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應(yīng)有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權(quán)進行有效的制衡便成為落實可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實體規(guī)則的制定上，為明確授權(quán)可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環(huán)境保護等城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，具有公益性的國家重大經(jīng)濟建設(shè)項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴謹，可考慮設(shè)立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權(quán)存在。
另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學性、公開性，可預(yù)先告知被征地人土地征收的相關(guān)信息，保證公眾的知情權(quán)；對涉及公共利益的土地征收，應(yīng)當務(wù)必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關(guān)當事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責，必須以完善的責任機制為后盾，嚴格落實權(quán)責統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關(guān)，這一權(quán)威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構(gòu)進行監(jiān)督。
（二）注重社會公平，保障失地農(nóng)民的利益
一、有關(guān)征地的法律、行政法規(guī)依據(jù)及思考
《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用。”這是以根本大法的形式對征地作了原則規(guī)定。《土地管理法》第二條第四款也作了相應(yīng)的規(guī)定。《土地管理法》第四十五條至第五十條集中規(guī)定了征地的批準機關(guān)、程序、補償安置等。《土地管理法》第五十一條就大型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補償標準和移民安置辦法作了專門規(guī)定，明確由國務(wù)院另行規(guī)定，這符合專門項目的特殊性。《土地管理法》第七十八條、七十九條就有關(guān)征地中的違法行為作出處罰的規(guī)定。
《城市房地產(chǎn)管理法》第八條簡單規(guī)定了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征用再出讓問題。
國務(wù)院制定的《土地管理法實施條例》第二十條對征地行為的批準事項作出了規(guī)定。
從以上的法律、行政法規(guī)可以看出，我國有關(guān)征地制度是不完善的，操作性不強。而《土地管理法》是1986年制定的，雖經(jīng)兩次修訂，但變動不大，故該法已與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。其中，規(guī)定了關(guān)于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規(guī)定，這就為政府無限擴大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對征地用途加以區(qū)分。征地用途分為公益性征地和經(jīng)營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學校等建設(shè)，這種情況才是征地的合理前提。經(jīng)營性征地是用于商業(yè)目的，如搞房地產(chǎn)開發(fā)，這種情況往往是政府低價從農(nóng)民手中征用土地，在高價出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發(fā)商與農(nóng)民以市場價格協(xié)商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴格限制，政府應(yīng)加強用地的審批管理。這才能體現(xiàn)市場經(jīng)濟的公平、等價、有償?shù)脑瓌t。
眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，對農(nóng)民土地的征用，就意味著農(nóng)民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農(nóng)民給予合理的補償是必要的。而現(xiàn)行有關(guān)征地補償操作性方面，遠不如城市房屋拆遷那樣，它有國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，操作性是很強的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。
二、征地補償安置的標準思考
征地過程中涉及到的核心問題-征地補償安置，而真正涉及到補償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補償安置費用作了規(guī)定，而其它土地及地上附著物和青苗補償安置沒有標準。而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定具體標準，而省級地方政府往往在制定標準時又顯得過低。而且標準的制定又是省級授權(quán)地市級，地市級又授權(quán)區(qū)縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標準，也會損害農(nóng)民的利益。
誠然，每一地塊的價值是不一樣的，但為了維護農(nóng)民切身利益，每個省級政府在制定標準時明確一個最低標準是必要的。上海市是這么做的。可見，是可行的。
征地中必然會涉及到房屋的拆遷補償安置問題，而地方政府在制定房屋補償安置價格中往往只體現(xiàn)了房屋的殘存價值，更說不上對房屋所占土地的價格補償了，這是極不合理的。土地使用權(quán)價格是否應(yīng)該補償，這是爭論的焦點。本人認為，在市場經(jīng)濟條件下，土地也是一種商品，也要體現(xiàn)等價交換的原則，應(yīng)該給予房屋所占范圍內(nèi)的土地作補償。上海市在征地補償中，也有土地使用權(quán)基價這一項，這種做法走在了全國最前列。
補償費的支付方式也可以是多種多樣的，可以現(xiàn)金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市對女年滿50周歲，男年滿55周歲的可以采取社會保險方式，到時發(fā)放養(yǎng)老保險金。最近，成都有幾位農(nóng)民首次拿到了保險金。
三、征地補償安置標準公開性、透明性的思考
關(guān)于有關(guān)補償安置的地方文件中，很多都是對城市拆遷補償?shù)囊?guī)定，而真正涉及到征地補償標準的很少。如有關(guān)評估問題就是這樣，沒有專門對征地補償評估作規(guī)定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆遷補償評估管理辦法》中就只涉及到城市房屋，沒有規(guī)定在征地補償中可以適用，而這恰恰是可以采用的。如在征地動員會上采用城市房屋拆遷做法，如實介紹全部報名的估價機構(gòu)，并在政府主管部門監(jiān)督下當場以抽簽方式確定估價機構(gòu)，這有利于消除農(nóng)民的種種不合理猜想，避免不必要的糾紛。
在制定補償標準問題上，有的省份是多年不變。大家知道，土地價格在逐年增加，至少每年要調(diào)整一次。在價格制定上可采取聽證會形式，除要有政府主管部門參與外，還應(yīng)該有農(nóng)民代表參加，聽取農(nóng)民的意見。上海市已舉行了首次征地聽證會，這有利于推進政務(wù)公開，接受群眾的監(jiān)督。
長期以來，各級土地行政主管部門在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，認真執(zhí)行國家土地管理法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，在征用集體土地管理方面做了大量工作，妥善安排了被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活，保障了各類建設(shè)用地。但是，一些地方還存在濫用征地權(quán)、征地補償標準不合法、征地補償安置不落實、侵犯農(nóng)民權(quán)益等問題，群眾反映十分強烈。為切實貫徹實施《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，加強征地管理工作，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
一、進一步推行和完善政府統(tǒng)一征地制度，保證征地工作依法進行
征用農(nóng)村集體所有土地，為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展提供用地，是政府行為。各地必須依照《土地管理法》確立的征用土地制度，實行由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一征地。各級土地行政主管部門根據(jù)職責及法定的征地批準權(quán)限和程序，代表政府負責組織征地的審查報批和具體實施工作，其他任何單位和個人均無權(quán)審查報批和組織實施征用土地。
各地應(yīng)依法規(guī)范征地審批和實施行為，確保國家經(jīng)濟建設(shè)用地。征用土地必須依法報省級人民政府或國務(wù)院批準，嚴禁越權(quán)批準征用土地。征用土地方案經(jīng)依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，市、縣土地行政主管部門承擔實施的具體工作。
二、依法擬定征用土地方案和征地補償安置方案，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益
各地應(yīng)按照《關(guān)于印發(fā)試行建設(shè)用地審批管理文書格式的通知》（國土資廳發(fā)〔1999〕41號）和《關(guān)于印發(fā)征地批后實施管理文書參考格式的通知》（國土資廳發(fā)〔1999〕35號）的要求擬定征用土地方案和征地補償安置方案。在征地調(diào)查和征地補償?shù)怯洉r，應(yīng)深入村組，實地調(diào)查。土地權(quán)屬應(yīng)以土地登記或土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地權(quán)屬協(xié)議書為依據(jù)；土地地類、面積應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（變更調(diào)查）和勘測定界成果為準，以確保擬征用土地權(quán)屬明晰，地類、面積準確，附著物情況詳實。征地調(diào)查應(yīng)在擬定征用土地方案前完成，并結(jié)合征地補償?shù)怯涍M行復(fù)核。
各地應(yīng)認真執(zhí)行《土地管理法》第四十七條有關(guān)規(guī)定，合理確定土地補償費和安置補助費標準。征用耕地的，要根據(jù)《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國土地管理法〉和〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉若干問題的意見》（國土資廳發(fā)〔1999〕97號）的有關(guān)解釋，核定有關(guān)費用標準。省級土地行政主管部門可以依據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合本地實際，組織市、縣土地行政主管部門擬定不同地類的具體征地補償費用標準，由省級人民政府批準后公布實施。既要防止克扣、壓低征地補償費用，損害農(nóng)民利益；也要防止被征地單位和群眾漫天要價、謊報地類、擴大面積和有關(guān)部門借征地之名“搭車收費”，加重用地單位負擔。
三、依法管理和使用征地費用，妥善安排好被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活
根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，征地補償安置方案經(jīng)依法批準后，由市、縣土地行政主管部門組織實施。各地要深入細致地做好工作，切實保證征地費用依法管理和使用。土地補償費支付給享有被征用土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，用于發(fā)展生產(chǎn)；地上附著物及青苗補償費根據(jù)征地補償?shù)怯洠勒照鞯匮a償安置方案確定的標準支付給地上附著物及青苗的所有者；安置補助費根據(jù)不同安置途徑，依照法律規(guī)定支付給負責安置的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或單位；不需要統(tǒng)一安置的，可發(fā)放給被安置人，由其自謀職業(yè)。對土地被全部征用，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被撤銷建制，實行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，其征地費用應(yīng)全部用于轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口人員的生產(chǎn)和生活安置。
各級土地行政主管部門要積極探索貨幣安置、社會保險方式安置等途徑，形成以市場為導向的多種途徑安置機制。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，可按照規(guī)劃用途預(yù)留一定比例的國有土地，確定給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或從事多種經(jīng)營。有條件的地區(qū)可允許被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地補償費入股，興辦企業(yè)。
四、實行政務(wù)公開制度，建立被征地單位群眾的監(jiān)督機制
各地應(yīng)依照法律規(guī)定，公開征地工作程序，提高征地補償安置工作的透明度。市、縣土地行政主管部門應(yīng)張貼公告或通過新聞媒體搞好依法批準的征用土地方案、征地補償安置方案公告工作；在做好宣傳解釋工作同時，要注意聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。對補償標準或安置途徑有爭議的，按照法律規(guī)定做好協(xié)調(diào)和裁決工作。在爭議解決前，不應(yīng)影響征用土地方案的實施。
征地的各項費用必須依照法律規(guī)定按時發(fā)放，全額到位，不得拖欠。對遺留的拖欠征地費用問題，各地應(yīng)采取有效措施進行清理，市、縣土地行政主管部門有責任督促有關(guān)單位限期解決。對侵占、截留、挪用征地費用的行為，應(yīng)依法予以查處。
所有支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費和安置補助費，可采取鄉(xiāng)管村（組）用的形式設(shè)立財務(wù)專戶進行管理。市、縣土地行政主管部門應(yīng)加強監(jiān)督，協(xié)助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立征地費使用公開制度。土地補償費、安置補助費統(tǒng)一安排使用的，應(yīng)征得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意。征地補償費用的收取、支出、用途等情況均應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織成員公布，以接受監(jiān)督，防止出現(xiàn)營私舞弊行為。
五、加強對征地工作的組織領(lǐng)導，進一步規(guī)范征地行為
【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；土地征收；征收補償
中圖分類號：D92
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2015）05-056-02
在當前城市化進程越來越快的大背景下，越來越多的農(nóng)村土地被征用。大量的農(nóng)民失去了土地，也產(chǎn)生了一個新的社會群體，即失地農(nóng)民。如果我們從社會發(fā)展的角度去看這個問題，這種現(xiàn)象是不可避免的。但是在這個過程中所造成的對失地農(nóng)民權(quán)益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護失地農(nóng)民合法權(quán)益的問題浮出水而，值得我們關(guān)注。
一、土地：農(nóng)民安身立命的根基
（一）農(nóng)民賴以生存的保障
俗話說：“土地是農(nóng)民的命根子。”土地之于農(nóng)民來說就像是心臟之于人體，人沒有了心臟就沒有辦法生存，農(nóng)民沒有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無論是生產(chǎn)力極為低下的遠古時代，還是物質(zhì)極為豐富的今天，土地都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。英國古典經(jīng)濟學家配第曾說過“勞動是財富之父，土地是財富之母”。不僅土地本身是一種財富，而且很多財富都是從土地上創(chuàng)造出來的，對農(nóng)民而言更是如此。①農(nóng)民一旦失去土地，很快就會陷入食不果腹的困境。所以，土地對于農(nóng)民來說極為重要。土地是其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，肩負著生存的保障功能。
（二）農(nóng)民收入來源的保障
農(nóng)民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩(wěn)定的收入，而農(nóng)民是依靠土地就業(yè)的，失去了土地，就意味著失業(yè)。但是當農(nóng)民失地后，農(nóng)民的身份并未發(fā)生實質(zhì)上的變化，也就出現(xiàn)了“農(nóng)村土地城市化，農(nóng)民并未市民化”的尷尬局而。農(nóng)民不僅失去了唯一的收入來源，而且由于受自身文化技術(shù)水平的限制，在城市中就業(yè)受阻極為常見。即使從理論的角度來說，土地承載不了社會保障的重要職責。但是在現(xiàn)實的社會生活中，土地卻承擔著這一重要功能。同時由于我國長期以來實行城鄉(xiāng)“二元體制”格局，享受社會保障權(quán)利的主體基本上是城市居民，農(nóng)民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會保障權(quán)利的。②所以，當農(nóng)民失去土地后，他們會陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態(tài)不利于他們的發(fā)展，更不利于和諧社會的建設(shè)。
（三）農(nóng)民各項權(quán)利的基礎(chǔ)
土地不僅僅是農(nóng)民的生存的保障和收入的主要來源，農(nóng)民的各項權(quán)利的實現(xiàn)是以土地為基礎(chǔ)的。失地農(nóng)民不單失去了土地，實際上則是喪失了多種土地附屬權(quán)利，如土地承包權(quán)、土地經(jīng)營決策權(quán)、土地收益權(quán)和土地參與知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權(quán)利便無從談起。同時，“城鄉(xiāng)二元體制使得土地對農(nóng)民除承擔著生產(chǎn)對象和生產(chǎn)資料的角色外，還擔當著就業(yè)保障、最低生活保障及社會保障的功能角色，因此農(nóng)民失地對于農(nóng)民已經(jīng)不僅是土地這一生產(chǎn)資料的喪失，更嚴重的是生活保障、社會保障、就業(yè)保障等公民權(quán)利的喪失。”③此外，我們必須明白，政府對于農(nóng)民的糧食補貼或者是良種補貼都是建立在農(nóng)民有土地的基礎(chǔ)之上。所以失地農(nóng)民的這些權(quán)益被無形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關(guān)的比如發(fā)展權(quán)、選舉權(quán)等。
二、原因：失地農(nóng)民權(quán)益受損
（一）土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷
我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關(guān)法律均對我國農(nóng)村土地所有權(quán)進行規(guī)定。《憲法》第10條第1款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有。”《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”《土地管理法》也有同《憲法》第10條和《民法通則》第74條相近似的條款，規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。表而上看農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，但何為集體經(jīng)濟組織？農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的法律關(guān)系如何界定？兩者的權(quán)利范圍有多大？諸多問題，法律都未作明確規(guī)定。由于相關(guān)法律沒有給出詳細界定，所以農(nóng)民集體變成了一個模糊化的概念。從法律上來說，農(nóng)民集體是土地的所有者，作為其個體的農(nóng)民享有土地的一切相關(guān)性權(quán)利。可是實際上農(nóng)民卻少維護合法權(quán)益的路徑，沒有辦法明確其所對應(yīng)的權(quán)利。所以就形成了一種怪異現(xiàn)象：集體與個體所有權(quán)相分離。
（二）征地補償標準的缺陷
《土地管理法》第47條對土地征收的補償標準做出規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。④顯然，現(xiàn)行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產(chǎn)值倍數(shù)作為征地補償標準，這種補償標準的缺陷顯而易見。其一，補償標準過低且為一次性貨幣補償，難以解決農(nóng)民的長期生計問題。現(xiàn)行我國農(nóng)地征收補償大多都是采用一次性的貨幣補償方式，一次性的買斷農(nóng)民對土地的全部權(quán)益，對于征地部門來說是一件好事，因為這樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒有后顧之憂；對于失地農(nóng)民來說則是對他們權(quán)利的剝奪，因為農(nóng)民相較于征地部門這個強大的公權(quán)力而言就是弱勢群體，一次性貨幣補償不能公平準確的衡量土地的全部權(quán)益。在農(nóng)民把補償款花光的情況下，其生活失去了后續(xù)保障。其二，征地補償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會帶來土地的收益層級差。農(nóng)民對土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產(chǎn)生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉(zhuǎn)做他用（如工商用途），土地收益就會大幅度增加。而征地標準僅按照被征收土地的原用途給予補償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農(nóng)民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過程中最明顯的非等價交換，也是對農(nóng)民利益裸的剝奪。
（三）征地程序的缺陷
從目前的法律法規(guī)來看，農(nóng)地征收程序主要分為五個步驟，大致分為申請、審查、批準、公告、頒發(fā)使用證。雖然這規(guī)定有利于規(guī)范政府的征收行為，但是在實際的運用中還存在著很多弊端。其一，農(nóng)民不享有參與權(quán)。《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”從該條看，農(nóng)地征收的過程中賦予了農(nóng)民參與的權(quán)利，但是應(yīng)當注意到，這種權(quán)利的賦予是在征地補償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經(jīng)確定再給予農(nóng)民表達意見的權(quán)利是不是太晚了？這種權(quán)利的賦予又有何意義？19世紀英國政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權(quán)利便不再是權(quán)利。其二，缺乏嚴格的監(jiān)督機制，地方政府享有話語權(quán)。農(nóng)地征收程序中最大的問題就在于缺乏有效的監(jiān)督機制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執(zhí)行者，這種運動員與裁判員集于一身的特點，顯然容易造成政府角色錯位，侵害農(nóng)民利益。例如，《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”農(nóng)民對補償標準有爭議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準征收的人民政府裁決。人民政府作為農(nóng)民利益的對立而，很難想象其會做出損害自身利益而維護失地農(nóng)民利益的裁定。
三、路徑：完善相關(guān)路徑
（一）完善產(chǎn)權(quán)制度
《憲法>及其他相關(guān)法律均規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。法律意義上的農(nóng)民集體本應(yīng)是明確而具體的，但根據(jù)我國現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體尚不具備相應(yīng)的法律人格。⑤農(nóng)民集體在性質(zhì)上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農(nóng)民集體主體資格，明確界定農(nóng)民集體的范圍。
（二）完善征地補償制度
要維護土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補償標準。毋庸置疑，我們必須提高征地補償標準。我們應(yīng)當廢除當前的產(chǎn)值倍數(shù)法補償標準。應(yīng)當按照市場價格計算，這樣才有公平性。土地評估機構(gòu)對土地作出正確評估，計算出合理的補償標準，切實維護失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟權(quán)益。同時，我們可以通過立法確立一套統(tǒng)一的補償標準，使得農(nóng)民權(quán)益遭到損害時真正有法可依。此外，貨幣補償方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補償方式，同時可以采取土地使用權(quán)入股的補償安置方式。最后，我們可以采取就業(yè)安置補償。我們可以對失地進行職業(yè)技能培訓，切實關(guān)懷他們的權(quán)益。
（三）完善征地程序
一直以來，我國的法律都有“重實體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結(jié)果的正義而應(yīng)取決于程序上的公正，農(nóng)地征收亦不例外。土地征收應(yīng)該本著公開、參與和監(jiān)督的原則。當行政機關(guān)所為的行政行為侵犯公民的合法權(quán)益時，應(yīng)當允許公民享有知情權(quán)和參與權(quán)。土地征收權(quán)利人有權(quán)表達白己的意見，可以白己參與或者是推選代表人。補償方案必須告知土地征收權(quán)利人，并且要經(jīng)過民主協(xié)商才能確定。同時，國家土地管理部門應(yīng)當發(fā)揮監(jiān)督的作用，不單要強調(diào)事前監(jiān)督，事后監(jiān)督也很重要。國家土地管理部門應(yīng)該積極對征收地塊土地使用情況進行監(jiān)督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟程序，司法是維護社會公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，那么農(nóng)民是有權(quán)拿起法律的武器維護自己的合法權(quán)益。他們可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。對失地農(nóng)民進行法律援助，積極宣傳相應(yīng)的政策法規(guī)。對公共利益這一標準納入司法審查程序，增加透明性。同時對重大土地整理案件進行懲處，切實保障失地農(nóng)民權(quán)益。
注釋：
①曹燁城市化進程中失地農(nóng)民利益保護研究[D]遼寧大學，2012
②張建飛城市化進程中失地農(nóng)民社會保障機制的法學思考[J].政治與法律，2006（4）.
③馬曉亮.和諧社會視閣下的農(nóng)民失地問題研究一一以山西省沁水縣S鎮(zhèn)為研究個案[D].碩士學位論文，華中師范大學，2013.
關(guān)鍵詞：土地征用；集體土地；公共利益；安置補償
征地又稱農(nóng)民集體土地征用，是指為了國家建設(shè)的需要，國家強制把集體土地變?yōu)閲型恋兀⒔o予補償?shù)男袨椤ｋS著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷推進，征地是經(jīng)常發(fā)生的事情，這使許多地方城市面貌煥然一新，它是與各地方政府做了大量的工作分不開的。然在這過程中，也發(fā)生了令人痛心的事情，如有的農(nóng)民采取鋌而走險的方法來維護自己的合法權(quán)益，這其中也不乏有的地方政府損害農(nóng)民利益的情況存在。那么，在征地過程中，如何維護農(nóng)民的利益呢？這確實是我們應(yīng)該思考的問題。
一、有關(guān)征地的法律、行政法規(guī)依據(jù)及思考
《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用。”這是以根本大法的形式對征地作了原則規(guī)定。《土地管理法》第二條第四款也作了相應(yīng)的規(guī)定。《土地管理法》第四十五條至第五十條集中規(guī)定了征地的批準機關(guān)、程序、補償安置等。《土地管理法》第五十一條就大型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補償標準和移民安置辦法作了專門規(guī)定，明確由國務(wù)院另行規(guī)定，這符合專門項目的特殊性。《土地管理法》第七十八條、七十九條就有關(guān)征地中的違法行為作出處罰的規(guī)定。
國務(wù)院制定的《土地管理法實施條例》第二十條對征地行為的批準事項作出了規(guī)定。
從以上的法律、行政法規(guī)可以看出，我國有關(guān)征地制度是不完善的，操作性不強。而《土地管理法》雖經(jīng)兩次修訂，但變動不大，故該法已與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。其中，規(guī)定了關(guān)于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規(guī)定，這就為政府無限擴大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對征地用途加以區(qū)分。征地用途分為公益性征地和經(jīng)營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學校等建設(shè)，這種情況才是征地的合理前提。經(jīng)營性征地是用于商業(yè)目的，如搞房地產(chǎn)開發(fā)，這種情況往往是政府低價從農(nóng)民手中征用土地，在高價出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發(fā)商與農(nóng)民以市場價格協(xié)商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴格限制，政府應(yīng)加強用地的審批管理。這才能體現(xiàn)市場經(jīng)濟的公平、等價、有償?shù)脑瓌t。
眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，對農(nóng)民土地的征用，就意味著農(nóng)民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農(nóng)民給予合理的補償是必要的。而現(xiàn)行有關(guān)征地補償操作性方面，遠不如城市房屋拆遷那樣，它有國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，操作性是很強的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。
二、征地補償安置的標準思考
征地過程中涉及到的核心問題——征地補償安置，而真正涉及到補償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補償安置費用作了規(guī)定，而其它土地及地上附著物和青苗補償安置沒有標準。而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定具體標準，而省級地方政府往往在制定標準時又顯得過低。而且標準的制定又是省級授權(quán)地市級，地市級又授權(quán)區(qū)縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標準，也會損害農(nóng)民的利益。
誠然，每一地塊的價值是不一樣的，但為了維護農(nóng)民切身利益，每個省級政府在制定標準時明確一個最低標準是必要的。征地中必然會涉及到房屋的拆遷補償安置問題，而地方政府在制定房屋補償安置價格中往往只體現(xiàn)了房屋的殘存價值，更說不上對房屋所占土地的價格補償了，這是極不合理的。土地使用權(quán)價格是否應(yīng)該補償，這是爭論的焦點。本人認為，在市場經(jīng)濟條件下，土地也是一種商品，也要體現(xiàn)等價交換的原則，應(yīng)該給予房屋所占范圍內(nèi)的土地作補償。
三、集體土地征用應(yīng)遵循的原則
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。
2、保證國家建設(shè)用地地原則。
國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地得前提下保證國家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)；二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置；三是征用的耕地要適當補償；四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
四、集體土地的補償與安置
集體土地征用的補償，是征地工作的主要內(nèi)容，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設(shè)項目的投資和國家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。
1、征用集體土地的補償原則：
（1）、保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。
（2）、按照被征用土地的原用途給予補償?shù)脑瓌t。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。
2、征用集體土地的補償范圍和標準：
國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：
（1）土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。
（2）安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規(guī)定。
（3）地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標準由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
3、安置剩余勞動力。
因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。
4、土地補償費用的處理。
國家建設(shè)征用土地的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分
關(guān)鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對策
一、失地農(nóng)民土地增值補償?shù)睦碚撆c法律依據(jù)
上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。
2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法，以法律形式賦予了“農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，其中第十六條規(guī)定，承包方享有3個方面的權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
與此相對應(yīng)的是，承包方也要承擔3個方面的義務(wù)：維護土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
2007年10月1日起實施的物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。
在我國，土地收益分配的矛盾集結(jié)點主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點，第一種觀點是“增值歸農(nóng)”論；第二種觀點是“增值歸公”論；第三種觀點是“公私兼顧”論。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農(nóng)民。政府貢獻的是管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)和征收權(quán)，公眾貢獻的則是經(jīng)濟發(fā)展所帶來的外部收益，農(nóng)民貢獻的則是農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)、社會保障權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應(yīng)，理應(yīng)由政府、公眾和農(nóng)民共同分享之。
現(xiàn)在的問題是，政府部門利益驅(qū)動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農(nóng)民也一再成為輸家。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民面臨生活方式被打亂、原有財產(chǎn)被強行置換的困境，如果補償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經(jīng)濟增長的絆腳石。
二、現(xiàn)行法律制度對失地農(nóng)民土地增值補償?shù)娜毕?/p>
（一）非農(nóng)建設(shè)用地呈逐年上升狀態(tài)，農(nóng)用土地流失嚴重，失地農(nóng)民數(shù)量上升
隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎(chǔ)設(shè)施、各級種類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)征用農(nóng)村土地的規(guī)模越來越大，少地或失地的農(nóng)民群體數(shù)量不斷增加。
（二）征地補償過程中農(nóng)民權(quán)益受損
1、征地補償標準不合理，征地補償太低
根據(jù)有關(guān)資料，世界許多國家的補償標準均以被征地時的土地市場價格為基礎(chǔ)。而我國實際采用的補償標準只有土地年產(chǎn)值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用途的收益權(quán)，而無視土地發(fā)展權(quán)。
《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規(guī)定完全排斥了農(nóng)民對農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的利益分享，即土地用途變更所產(chǎn)生的增值被排除在征地補償范圍之外。對征地補償標準問題，《土地管理法》等法律法規(guī)有明確規(guī)定。在實踐中，近幾年，個別地區(qū)的補償標準和安置標準達到了國家法律的標準，但是仍然不能解決實際的問題。即使統(tǒng)一了補償標準，足額及時發(fā)放補償費，農(nóng)民對補償還是不滿意。
2、征地補償安置費分配混亂，缺乏法律依據(jù)
根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度，征地補償費一部分給農(nóng)民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補償費和村集體的補償費的比例缺乏明確的法律規(guī)定，這就導致部分地區(qū)大大增加了集體留用費的比例，而村集體的補償費掌握在少數(shù)的基層干部手里，如遇有民主建設(shè)較差的鄉(xiāng)村，加之缺乏必要的監(jiān)督，損害農(nóng)民利益的行為便司空見慣。實踐中補償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發(fā)生矛盾的一個重要導火索。
3、農(nóng)民無法分享土地增值的收益
根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查：“在目前‘合法的’房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。
（三）農(nóng)民土地增值收益被剝奪的原因分析
1、現(xiàn)行的法律制度忽視了被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問題
在法律規(guī)定中，為被征地農(nóng)民建立了最低生活保障、養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療合作為主要內(nèi)容的社會保障體系，但法律規(guī)定的標準是維持失地農(nóng)民的基本生活水平，對失地農(nóng)民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發(fā)展功能并沒有完全體現(xiàn)出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，沒有對土地中蘊含的農(nóng)民社會保障權(quán)、發(fā)展權(quán)方面的權(quán)益做出明確規(guī)定。實踐中，由于城鄉(xiāng)二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農(nóng)民而言除了生存功能以外，還承載著發(fā)展功能和社會保障功能，而現(xiàn)行法對這兩種功能卻采取了回避的態(tài)度。如從《土地管理法》第四十七條的規(guī)定可以看出，土地補償費和安置補助費標準的確定只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低“農(nóng)民”的生活標準，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農(nóng)民的發(fā)展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標準。
2、失地農(nóng)民的就業(yè)保障尚未形成有效的機制
當農(nóng)民失去土地后，那些沒有一技之長的農(nóng)民就會變成無地、無職業(yè)、無收入的“三無”農(nóng)民，成為矛盾糾紛多發(fā)的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業(yè)保障，地方各級政府根據(jù)本地實際情況在此方面進行了探索和創(chuàng)新。
三、建立和完善失地農(nóng)民的土地增值收益的社會保障機制
（一）盡快建立和完善失地農(nóng)民的社會保障機制
不斷推出相關(guān)政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規(guī)范、系統(tǒng)。要通過實行貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農(nóng)民的利益。
一是提高最低生活保障的標準。前面已論及土地本身就承載著農(nóng)民的社會保障功能和發(fā)展功能，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地不能進入一級市場，就會導致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務(wù)從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低的基礎(chǔ)上，再為失地農(nóng)民提供發(fā)展基金。
二是實行積極的“就業(yè)保障”政策，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。相對于城市下崗職工和失業(yè)人員而言，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢群體，因為農(nóng)民就業(yè)意識和就業(yè)行為與工業(yè)化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)納入政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中，通盤考慮，完善就業(yè)服務(wù)措施，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機制和環(huán)境。要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。
三是建立多元模式保障機制。如城市郊區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地方，可以走轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，推動失地農(nóng)民市民化的模式；而偏遠地方、僅由于國家基礎(chǔ)設(shè)施用地造成失地的，要加大養(yǎng)老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。
（二）以體制創(chuàng)新為推動力，探索在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題
農(nóng)民土地權(quán)益保護之所以成為社會熱點，說明現(xiàn)行框架不能有效解決這一問題，必須創(chuàng)新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題，按照“以土地換保障”的戰(zhàn)略要求進行制度創(chuàng)新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農(nóng)民的社會保障問題。允許土地入股，將農(nóng)民納入征地開發(fā)的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農(nóng)民而言，允許農(nóng)民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農(nóng)民發(fā)展權(quán)得以實現(xiàn)，有利于保護和增進農(nóng)民的利益。
（三）通過立法明確和完善農(nóng)民的土地權(quán)益，并通過程序設(shè)計加以保障
必須修改和完善相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)民的土地權(quán)益。這個問題在理論界已達成共識，并在《物權(quán)法》中有具體的規(guī)定并有所突破。從物權(quán)法的規(guī)定來看，農(nóng)民的土地權(quán)益相比以前得到了一定的規(guī)范層面的保障。但物權(quán)法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規(guī)定，如公共利益的界定，征地權(quán)限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟措施的細化、土地補償標準的合理界定等。農(nóng)民土地權(quán)益真正得到保護還有賴于這部法的有效落實和后續(xù)相關(guān)實施細則。
首先，明確集體土地所有權(quán)的主體，保證集體經(jīng)濟組織的每個成員都能參與對土地所有權(quán)的行使。防止目前一些地方的村干部不經(jīng)村民討論同意就任意處置集體土地的現(xiàn)象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進行較重大的改革，構(gòu)建建設(shè)用地流通市場，即修改現(xiàn)行土地管理法第四十三條，明確農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉(zhuǎn)化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準，應(yīng)當參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。
（四）盡快修改土地法，允許農(nóng)村集體土地直接進入市場交易
對于農(nóng)民，土地的意義不僅是一種不動產(chǎn)，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農(nóng)民提供食品、住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障。因此，政府征用農(nóng)地，就必須充分考慮社會保障來置換農(nóng)民的土地保障。如果不具備提供社會保障機制條件，政府就不應(yīng)該征地。
（五）修改土地法時應(yīng)明確界定公共利益與商業(yè)用途
中國土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿足現(xiàn)實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結(jié)果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關(guān)征收執(zhí)法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強化司法的路徑和重點。
關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查
中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：
10085831（2016）05012208
一、問題的提出
基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關(guān)采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復(fù)議機關(guān)與司法機關(guān)、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發(fā)展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關(guān)法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強化司法等途徑實現(xiàn)集體土地房屋征收與補償法治化。
二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點
土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關(guān)爭議，包括責令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對此進行了相關(guān)情況分析。
（一）案件基本情況
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專用的集中審批、用地人的經(jīng)濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。
2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。
說明：數(shù)據(jù)來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計。
從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權(quán)人開始運用法律武器維護自己的權(quán)益。
第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當行政機關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因補償標準而起。縱觀近幾年該類行政案件，當事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償?shù)恼勁谢I碼。補償中存在相鄰地區(qū)補償標準不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對同一區(qū)域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執(zhí)行補償，但政府認為由于沒有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現(xiàn)狀。
（二）案件主要特點
土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數(shù)量增長快、類型較復(fù)雜，且此類案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務(wù)院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權(quán)對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償?shù)臉藴剩弧柏熈罱怀鐾恋亍钡男再|(zhì)等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當事人切身利益，當事人對案件相當重視，與行政機關(guān)對抗性強、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數(shù)的8824%。有的案件當事人還通過尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當，極易形成極端惡性事件。
第二，土地房屋征收補償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個問題引發(fā)多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發(fā)多個案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復(fù)后再向省政府對用地批復(fù)的合法性申請復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請三案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認為其不是利害關(guān)系人而決定對復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復(fù)，則其公開信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當，最終判決撤銷省政府不予受理復(fù)議決定，責令其重新作出行政行為。
第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關(guān)法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯誤、時機和舉證時限不當?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現(xiàn)前述特點，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個別被征收人素質(zhì)不高、補償期望值太高。
三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析
集體土地房屋征收補償實踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。
（一）征地拆遷補償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分
《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過授權(quán)方式，對土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個部門規(guī)定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權(quán)利授權(quán)給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據(jù)，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區(qū)域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關(guān)問題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號）規(guī)定“行政機關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權(quán)人予以補償安置”[4]。《條例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》對前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當扣除已經(jīng)取得的土地補償費。”
（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認定難
中國《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《條例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統(tǒng)一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規(guī)定，征收實踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對類似案件裁判的不同[6]。
（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地
第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導致開發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣、囤積土地的現(xiàn)象。
第二，地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，在土地征收過程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個人獨資企業(yè)為實租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現(xiàn)象確實存在。（3）化整為零。《中華人民共和國土地管理法》第45條
《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務(wù)院批準：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權(quán)限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權(quán)限的，應(yīng)當依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”規(guī)定由國務(wù)院批準征收超過35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務(wù)院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達到1 200畝，應(yīng)該由國務(wù)院實施征收，區(qū)政府無權(quán)征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務(wù)院申請對省政府作出的用地批復(fù)進行裁決，國務(wù)院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進而批準征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當依法上報國務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調(diào)解書。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協(xié)議，然后通過民事訴訟先予執(zhí)行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關(guān)履行協(xié)議或者法定職責，再通過行政先予執(zhí)行方式達到征地目的。
（五）行政機關(guān)忽視征收補償?shù)囊?guī)范性要求
通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機關(guān)在集體土地房屋征收活動中存在片面強調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認定事實主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
其一，重實體，輕程序。部分行政機關(guān)缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補償?shù)怯浖按_定補償方案、組織實施的幾個環(huán)節(jié)中，行政機關(guān)始終處于主導地位，而土地所有權(quán)人并沒有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。”及《貴州省土地管理條例》第42條
《貴州省土地管理條例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當事人補償、安置后，當事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執(zhí)行。”之規(guī)定，應(yīng)當由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出。法律、法規(guī)對責令交出土地形式未明確規(guī)定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定。”、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第45條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責令交出土地決定的，應(yīng)當符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當采取“決定”形式責令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個必經(jīng)程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝Ｊ小⒖h人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應(yīng)當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付。”中有規(guī)定，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。
其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關(guān)單純關(guān)注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟請求。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場訴省政府不履行法定職責上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請書后，有責任對此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協(xié)調(diào)案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。
其三，重合法，輕合理。一些行政機關(guān)認為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發(fā)的行政機關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷決定，責令重作。
四、集體土地房屋征收補償法治化路徑
黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設(shè)社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農(nóng)民的合法利益成為當務(wù)之急。應(yīng)當在中國《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實際的農(nóng)村土地征收的法治標準，以解決當前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問題。
（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程
《中華人民共和國土地管理法》立法目的側(cè)重于維護國家整體利益、社會經(jīng)濟秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實現(xiàn)征收主體、對象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。
法律法規(guī)完善的重點應(yīng)當立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當前激發(fā)矛盾的直接原因是補償?shù)墓胶侠韱栴}，遵循合法合理的補償原則是當務(wù)之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益。二是提高補償標準。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補償應(yīng)當參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補償方式。除現(xiàn)金補償外，也可借鑒其他國家的經(jīng)驗采取通過股權(quán)或債券進行補償或替代性補償?shù)姆绞健?/p>
（二）嚴格規(guī)范行政機關(guān)的征收補償行為
第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機關(guān)應(yīng)適用公開透明、平等參與的規(guī)范程序，進一步尊重被征收人的參與權(quán)。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認識程序正當原則，并充分給予被征收人在征收過程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。
第二，關(guān)注被征收人正當合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當訴求，根據(jù)實際情況確定適當補償。對于當前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營性用房、違法建筑，可根據(jù)實際經(jīng)營使用狀況、是否辦理營業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當合理補償。
第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機關(guān)在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機關(guān)的自我糾錯優(yōu)勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責的案件
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門。
第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關(guān)于征地補償方案的批復(fù)，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關(guān)履行政府信息公開的法定職責。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務(wù)，開陽縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時履行政府信息公開義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條
《政府信息公開條例》第24條：“行政機關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當場答復(fù)的，應(yīng)當當場予以答復(fù)。行政機關(guān)不能當場答復(fù)的，應(yīng)當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當經(jīng)政府信息公開工作機構(gòu)負責人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日。” 之規(guī)定。
（三）依法履行審判職能，在促進發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡
在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發(fā)展。
1從嚴“公共利益”司法審查
為克服行政機關(guān)對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應(yīng)對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權(quán)和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應(yīng)通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區(qū)人民政府房屋征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設(shè)，此項目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導實施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規(guī)定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。
2嚴格行政機關(guān)法律規(guī)避的審查
對于行政機關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當根據(jù)是否有利于相對人權(quán)利保護、是否對相對人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機關(guān)的法律選擇有利于維護相對人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標準，按照法律規(guī)定應(yīng)當依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關(guān)選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定的程序進行補償，按照后者規(guī)定的補償標準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當予以支持。
關(guān)鍵詞：“城中村”改造；土地征收補償
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經(jīng)被城市化，然而農(nóng)村的存在仍然沒有改動。在城中村改造的過程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)的用地，這樣將會為城市的發(fā)展建設(shè)與提升城市化水平等目標的實現(xiàn)做好充足的準備工作。
2.居住環(huán)境的城市化
按照城市規(guī)劃的要求和標準切實改善人居的環(huán)境質(zhì)量、提高城市形象。同時，保護好歷史文化和古跡等，切實做好周邊環(huán)境友好型工作，與城市融為一體。
3.生存生活方式的城市化
城中村雖占據(jù)著一定有利的地理位置，但村民在本質(zhì)的生活與思維方式方面發(fā)生改動變化的事例較少，導致其生活社交居住等相關(guān)方式和城市整體的基調(diào)不和諧，且城中村公共綠化、學校、醫(yī)療健康與公共服務(wù)等相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施也不齊全，市政配套設(shè)施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴峻，須將城中村進行全面改造更新，才能使得其本質(zhì)的生存生活方式進行根本性的轉(zhuǎn)變[1]。
4.規(guī)劃發(fā)展管理的城市化
對城中村的規(guī)劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現(xiàn)狀的直接原因。因此，在城市化進程中，必須對城中村實行更新改造，進而促使其能真正融入進城市當中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關(guān)的城市總體規(guī)劃規(guī)定與相應(yīng)的規(guī)劃管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收補償制度存在的問題
1.“城中村”房屋拆遷的補償依據(jù)不明確
按照我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，“城中村”改造的房屋拆遷補償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規(guī)定的征收土地的補償標準并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補償問題，并且其中規(guī)定的征收耕地的補償與征收宅基地的補償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關(guān)于補償標準的規(guī)定，主要是針對國家重點工程建設(shè)征收集體土地，并且是為了保護農(nóng)民集體的利益而不是個人利益而制定的。
2.補償?shù)闹黧w不明確
從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時也是拆遷補償?shù)闹黧w。
根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而是從國家土地管理部門出讓獲得，那么國家土地管理部門應(yīng)當先行收回己經(jīng)出讓給他人的建設(shè)用地使用權(quán)，并為相應(yīng)補償及退還出讓金，因此補償人應(yīng)當是國家而不是開發(fā)商或領(lǐng)取拆遷許可證的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發(fā)給區(qū)“城中村”改造辦公室的，但是在區(qū)“城中村”改造辦公室并沒有對被拆遷者進行補償，而是由房地產(chǎn)開發(fā)商進行補償。
三、“城中村”改造中土地征收補償出現(xiàn)問題的原因分析
（一）立法上的缺失
對于土地征收補償費用的分配，國土資源部、農(nóng)業(yè)部及最高人民法院都有部門規(guī)章、司法解釋進行規(guī)范和指導，但由于制定的部門不同，側(cè)重點不同，各個條文之間存在許多不一致的情況。這導致作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不知道究竟該如何適用法律法規(guī)來進行“城中村”土地征收補償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補償費主要給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，那么之后征地補償費用能否合理地分配給失地的農(nóng)民？如何才能合理地分配？這些問題，法規(guī)當中沒有具體的說明，也沒有任何限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺失的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能按照本村的實際情況自行制定分配方案。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就擁有了更大的自由決定權(quán)，進而容易造成補償費用分配的混亂現(xiàn)象，也埋下了社會矛盾的隱患。
（二）法律和政策貫徹不到位
近年來，隨著全國各大中小城市改造“城中村”行動的不斷開展，國家對各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》和《國有土地上房屋征收與補償條例》，以規(guī)范集體和國有土地的征收和補償。與此同時，國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國土資源部也聯(lián)合出臺了《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項清理工作的通知》，要求全國各地依照中央的精神，優(yōu)化相關(guān)的立法和政策，健全征地補償工作制度。
但在現(xiàn)實的征地過程中，很多地方“城中村”改造的依據(jù)仍然是過去制定的法規(guī)和政策。在這種情況下，有的村民就對地方法規(guī)和政策的有效性提出了質(zhì)疑，并要求政府依照現(xiàn)行有效法律法規(guī)的規(guī)定進行征地拆遷工作。有關(guān)部門對于這些質(zhì)疑的解釋是地方立法和文件的廢止應(yīng)當由其制定部門來做出，征地拆遷部門作為執(zhí)行部門在實施拆遷補償工作時所適用的地方立法，如果沒有被廢止那么在其轄區(qū)范圍內(nèi)就是有效的。村民對此十分不滿。
四、完善我國“城中村”改造中土地征收補償制度的對策
征地補償原則規(guī)定了被征地者的合法權(quán)益受到侵害時是否需要做出補償?shù)膯栴}。我國《物權(quán)法》第四十二條第二款雖然規(guī)定了政府征收了農(nóng)村集體所有的土地后，應(yīng)當依法足額支付土地征收補償費用，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，但這并不是土地征收補償?shù)脑瓌t，因為各地政府制定的補償費用的標準不一，可操作性不強。憲法作為我國的根本大法，應(yīng)當對基本的問題作出規(guī)定，對土地征收補償?shù)脑瓌t也應(yīng)進行規(guī)定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國外先進的經(jīng)驗，在憲法中規(guī)定“公正補償”的征地補償原則。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款之規(guī)定,對征地補償標準有爭議的,裁決機關(guān)應(yīng)當為批準征地的人民政府,因此,征地補償安置爭議裁決必須以人民政府的名義作出｡裁決工作涉及政府辦公廳､法制機構(gòu)和國土資源管理部門三個單位的職能,如何加強溝通協(xié)調(diào),建立相互配合､分工明確､規(guī)范運作､權(quán)責一致的工作機制?我們認為,征地裁決制度作為一項專業(yè)化的糾紛解決機制,無論是由政府委托國土資源管理部門代表政府進行裁決,還是由政府法制機構(gòu)以政府名義進行裁決,都離不開作為征地管理機關(guān)的國土資源管理部門的參與｡在征地裁決工作的分工上,可以采取如下做法:
一､作為一種準司法程序,要求裁決機關(guān)以居中身份公正地解決爭議,因此,裁決的受理工作和裁決書的審查､送達應(yīng)當由人民政府法制機構(gòu)､辦公廳負責｡只有這樣,才能體現(xiàn)裁決的公信力,才能避免國土部門既當裁判員､又當運動員,群眾才會認可裁決的結(jié)果,從而減少訟累｡
二､案件受理后,由國土部門負責裁決中的調(diào)查取證､證據(jù)材料的審查､提出處理意見､裁決書初稿的制作等具體工作,然后將檔案材料隨裁決書初稿移交人民政府法制機構(gòu),由政府法制機構(gòu)或辦公廳對裁決書進行審查,然后送達申請人和被申請機關(guān),卷宗材料歸檔｡
三､征地補償安置爭議裁決的數(shù)量多､工作量大,因此,一方面要保證裁決經(jīng)費的落實,另一方面要適當增加國土資源部門法制工作機構(gòu)的人員編制,以提高工作效率,加快征地爭議裁決的處理進度｡
裁決是否必須作為行政訴訟前置程序
《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定,對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的由批準征地的人民政府裁決｡對該規(guī)定是否將裁決作為訴訟的前置程序,存在兩種不同觀點｡一種觀點認為,爭議協(xié)調(diào)和裁決是訴訟的前置程序,其目的是為了把矛盾化解在基層,減少不必要的紛爭和訟累;另一種觀點認為,爭議協(xié)調(diào)和裁決不是訴訟的前置程序,而是解決征地補償安置爭議的非訴訟渠道,是可選擇的｡筆者同意第二種觀點:
一､《行政訴訟法》第十二條規(guī)定,行政機關(guān)最終裁決､不能提起行政訴訟的具體行政行為,只能由法律來規(guī)定｡《立法法》也規(guī)定,訴訟和仲裁制度只能由法律規(guī)定,行政法規(guī)可以規(guī)定的事項為執(zhí)行法律規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項和國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項｡顯然,裁決前置屬于對公民訴權(quán)的限制,屬于司法程序范疇,不應(yīng)當由行政法規(guī)來確定,應(yīng)當由法律作出規(guī)定｡
二､建立征地補償安置爭議裁決制度目的是為了將征地補償安置爭議納入法制化的軌道,維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,如果將征地補償安置爭議裁決作為被征地農(nóng)民提起行政訴訟的前置程序,裁決制度就成了被征地農(nóng)民通過司法裁判解決爭議的障礙,限制了被征地農(nóng)民的訴權(quán),與立法本意相違背｡
三､各地尚未建立完整的協(xié)調(diào)和裁決機制,造成大量的征地糾紛久裁不決,解決爭議的時間長､程序繁瑣､費用高,大部分的被征地單位或農(nóng)民不愿意采取訴訟的渠道解決征地補償爭議｡如果裁決作為訴訟前置程序,將會使大量的爭議排除在人民法院的受案范圍之外,不利于征地補償安置爭議的解決｡
協(xié)調(diào)和裁決受理的關(guān)系
協(xié)調(diào)工作是征地各方主體之間的協(xié)商行為,是解決征地補償安置爭議的有效途徑｡為了保證裁決渠道的暢通,裁決機關(guān)對于未經(jīng)地方政府協(xié)調(diào)的裁決申請,不能簡單地不予受理,可以在受理之前,先向相關(guān)的市､縣人民政府發(fā)出限期協(xié)調(diào)通知書,逾期不協(xié)調(diào)或者協(xié)調(diào)達不成協(xié)議的,再依法裁決,從而避免由于地方政府不協(xié)調(diào)導致裁決程序無法啟動的問題｡
裁決受案范圍
征地補償標準爭議包括:被征收土地的種類､面積､前三年平均產(chǎn)值,需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量;土地補償費和安置補助費的標準､數(shù)額;地上附著物和青苗的種類､補償標準､數(shù)量和支付方式｡
1999年新《土地管理法》實施后發(fā)生的征地補償安置爭議,作為歷史遺留問題,可列入裁決的受理范圍(應(yīng)當在裁決制度中設(shè)定合理的申請期限,如在裁決辦法實施之日起六個月內(nèi))｡
對于征地程序爭議和政府制訂的區(qū)域性補償標準能否列入裁決范圍問題,我們認為:
一､征地程序爭議不宜單獨列入裁決受理范圍,但可一并進行形式審查｡
征地補償標準和征地程序密不可分｡擬訂征地項目的補償標準和安置方案的,主管部門應(yīng)當在征地報批前書面告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利,當事人要求聽證的,主管部門應(yīng)當組織聽證｡征地補償安置方案應(yīng)當依法公告｡這些法定程序,是維護被征地單位和農(nóng)民知情權(quán)､監(jiān)督權(quán)的重要環(huán)節(jié)｡
此外,我們認為,《土地管理法實施條例》第二十五條第三款明確規(guī)定了可申請裁決的事項為補償標準爭議,對補償標準沒有異議,單獨對征地程序申請裁決的,不宜受理;對補償標準存在爭議,同時對征地程序有異議的,裁決機關(guān)應(yīng)當對征地實施程序進行形式審查｡
二､裁決申請人對市､縣人民政府制訂的地方性補償安置標準(地方法規(guī)､規(guī)章除外)不服的,如果該標準為市､縣行政區(qū)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一標準,不能單獨申請裁決,但是可在申請征地補償安置爭議裁決時一并提出,裁決機關(guān)應(yīng)當依法進行審查;如果該標準只針對特定群體､特定項目､特定區(qū)域,可以單獨申請裁決｡
裁決申請主體
可以提起征地補償爭議裁決申請的主體為征地相對人或者其他利害關(guān)系人,包括土地所有者､用益物權(quán)人(含土地承包經(jīng)營者､自留地和自留山使用權(quán)人､宅基地等集體建設(shè)用地使用權(quán)人)､青苗和地上附著物所有者｡對申請主體的審查,應(yīng)當以是否存在法律上的利害關(guān)系為標準,否則不利于最大限度地維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益｡如《安徽省征地補償爭議裁決辦法》第七條規(guī)定:對安置補助費的標準有爭議,申請裁決的,安置補助費發(fā)放給被安置人員的,由被安置人員提出;安置補助費發(fā)放給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其他單位的,由被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其他單位提出｡上述規(guī)定限制了被征地農(nóng)民的裁決申請權(quán)利,因為被征地農(nóng)民安置的好壞,與安置補助費的標準有必然因果關(guān)系,標準高則安置好,標準低則安置差,因此安置補助費發(fā)放給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其他單位時,也與被征地農(nóng)民存在法律上的利害關(guān)系,應(yīng)當允許被征地農(nóng)民對安置補助費爭議申請裁決｡
對土地補償費有異議的,申請主體為土地所有者和其他利害關(guān)系人｡因為用益物權(quán)人和土地補償費之間可能存在法律上的利害關(guān)系,如福建省《實施土地管理法辦法》第二十六條就規(guī)定,“土地補償費支付給行使土地所有權(quán)的集體土地經(jīng)營管理單位｡但被征收的屬農(nóng)民承包經(jīng)營的土地或者自留地,集體土地經(jīng)營管理單位又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的,應(yīng)當將不少于70%的土地補償費支付給被征地農(nóng)民”｡
對安置補助費有異議的,可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者用益物權(quán)人提出爭議裁決申請｡
對青苗補償有異議的,可由青苗和地上附著物所有者申請裁決｡
裁決與行政復(fù)議
我們認為,應(yīng)當對相關(guān)的法律進行修改,提高裁決決定的法律效力,把裁決制度設(shè)立為與行政復(fù)議并列､可供當事人選擇的制度,這樣可以提高效率,及時化解征地糾紛｡
一､從性質(zhì)上看,征地補償安置爭議裁決與行政復(fù)議相近似｡兩者都是由行政機關(guān)負責審查并作出決定,解決的爭議都是行政機關(guān)在行使行政職能過程中與相對人之間發(fā)生的行政爭議,而不是平等主體之間因所有權(quán)､使用權(quán)糾紛､損害侵權(quán)賠償糾紛產(chǎn)生的民事爭議｡
二､從行政效率來看,如果允許申請行政復(fù)議,必然導致行政效率低下,增加處理爭議的行政成本｡
三､從審查機關(guān)來看,征地補償爭議裁決的審查機關(guān)為征地批準機關(guān),即國務(wù)院或者省級人民政府,行政復(fù)議的審查機關(guān)為上一級機關(guān)對下一級機關(guān)或者原機關(guān)復(fù)議,征地爭議裁決的審查層級高于行政復(fù)議,因此,裁決后再申請行政復(fù)議沒有實質(zhì)意義｡
裁決與行政訴訟的銜接
本文從我國農(nóng)村征地目前的情況及法律中存在的問題出發(fā)，分析目前征地工作中存在問題的根源，并在此基礎(chǔ)上提出改進措施，借鑒已有的模式對農(nóng)村征地法律問題提出改革性思考，希望可以對農(nóng)村征地法律進程起到借鑒作用。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村征地；法律問題；現(xiàn)狀；思考
一、概述
近年來，農(nóng)村集體土地隨著城市的快速發(fā)展，逐漸變?yōu)閲行再|(zhì)，更多集體土地上的農(nóng)民的房子被拆，迫使農(nóng)民搬遷。因為農(nóng)村征地拆遷對于農(nóng)民的利益來說至關(guān)重要，很多農(nóng)民家庭幾代人都只有這樣一個地方居住，而拆遷對于他們來說，就意味著放棄一切。而與此同時，政府對于農(nóng)村征地拆遷的工程程序管理非常不到位，有一些克扣補償款，不按補償安置標準進行補償，所以，為了保障農(nóng)民的利益，使農(nóng)村征地問題規(guī)范化，有法可依，我國農(nóng)村征地應(yīng)該納入法制軌道，對于其法制建設(shè)，應(yīng)該提上日程。
二、我國農(nóng)村征地制度的現(xiàn)狀及弊端
我國農(nóng)村征地制度的現(xiàn)狀應(yīng)該可以說是有法可依，但是無系統(tǒng)性綱領(lǐng)，從中國建立之初到現(xiàn)在，若干次法律的修訂，讓農(nóng)村土地征收的規(guī)定散布于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、征用土地公告辦法規(guī)范性文件中。
（一）農(nóng)村征地補償費分配制度的現(xiàn)狀
城市的進程，使城市近郊的歸村民集體所有的土地不斷的被占領(lǐng)，被吞噬。在被國家征用的時候，國家會對其所占土地給予相應(yīng)的補償，這樣就產(chǎn)生了對征地補償款分配問題的矛盾。大多占地補償款現(xiàn)在的支付方式不是按項目支付，而是統(tǒng)一劃撥到鄉(xiāng)、村集體，然后以村集體為單位，再對占地的農(nóng)戶進行統(tǒng)一補償與分配。因為沒有一些更系統(tǒng)的法律規(guī)定，在這個環(huán)節(jié)中，往往是矛盾產(chǎn)生最深的環(huán)節(jié)，補償款不能依據(jù)國家和相關(guān)的法律規(guī)定進行分配，在分配過程中程序不合法，在征地過程中標準不統(tǒng)一，導致的侵犯村民權(quán)利的事件時有發(fā)生，以至因拆遷而產(chǎn)生的惡性案件有增無減。
征地補償標準：大幅度上調(diào)了各項補償安置標準，將原《土地管理法》規(guī)定的各項補償費用之和不得超過“被征收土地的三年平均年產(chǎn)值的“二十倍”調(diào)整為“三十倍”。
征地主體：在我國，土地的征用主體是人民政府。同時，要求市縣人民政府在城市發(fā)展建設(shè)過程中，將農(nóng)用地性質(zhì)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的時候，要向國家繳納“新增建設(shè)用地土地有償使用費”。運用社會主義市場經(jīng)濟手段來實施宏觀調(diào)控，從而限制城市用地規(guī)模的擴張等。新《土地管理法》在建設(shè)用地的方向，嚴格控制增量擴張，積極推進內(nèi)涵，從而實現(xiàn)有利于促進資源的集約利用、有利于保護農(nóng)用地土地產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟利益、有利于國民經(jīng)濟的高效與可持續(xù)發(fā)展的土地資源管理目標。
（二）農(nóng)村征地補償費分配中存在的問題和糾紛、突出表現(xiàn)
通過剖析發(fā)現(xiàn)在中國農(nóng)村土地征用補償制度方面存在的問題：
1、《憲法》作為我國的基本法對于征地補償問題沒有明確規(guī)定
憲法是我國的根本大法，是所有法律的基礎(chǔ)和依據(jù)，而對于農(nóng)村征地補償?shù)膯栴}卻沒有明確的做出規(guī)定。在2004年的憲法修改中，我國只明確了補償?shù)臈l款，并沒有明確規(guī)定補償?shù)脑瓌t和根本依據(jù)，因此征地補償原則沒有憲法的保障。
2、補償標準極不合理
對中國的“土地管理法”規(guī)定的分析，不難發(fā)現(xiàn)，補償和安置補助費大部分是在前三年平均年產(chǎn)值的基礎(chǔ)上統(tǒng)計計算標準，補償標準是農(nóng)業(yè)土地年產(chǎn)值，實際上，這樣的標準是非常不科學不合理的。年產(chǎn)值只跟農(nóng)作物的生產(chǎn)條件有關(guān)，是自然的原因，而且目前來說，很多農(nóng)作物除了經(jīng)濟作物，價格都算低廉，而土地本身卻因其區(qū)位的原因，價值非常不同，如果其靠近城鎮(zhèn)，則與遠離城鎮(zhèn)的位置地價差距巨大。這樣的土地補償標準使得法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外。
三、完善我國農(nóng)村征地制度的思考
（一）法制構(gòu)建方面
目前，中國的土地征收補償標準是“適當補償”的原則。我國在工業(yè)化初期，由于受到國力的限制以及公有制觀念的制約，采用適當補償?shù)脑瓌t無可厚非，但隨著國力增強和其他所有制形式的大規(guī)模發(fā)展，采用完全補償?shù)臈l件已經(jīng)成熟，這一完全補償?shù)臉藴手饕褪恰笆袃r”，這樣就能夠從客觀上改變被征地者對征地補償標準認為過低的看法，有助于農(nóng)民利益的保護和社會的穩(wěn)定。而這一市價如何確定，最根本的是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，形成合理公平的市場價格；在沒有完全建立之前，可以將補償標準參照國有土地的區(qū)位轉(zhuǎn)讓價。
土地征收是一種行政行為，其行使必須依照法律的規(guī)定來進行。由于我國不完善的土地征收法律限制權(quán)利和義務(wù)雙方實施征地，征地行為經(jīng)常出現(xiàn)任意的和不規(guī)則的征地工作。又出于沒有很好的監(jiān)督機制和懲罰措施作保障，使征地行為導致的嚴重后果無人承擔，往往使農(nóng)民利益受到嚴重的損害。因此制定一部相關(guān)的土地征收法，對土地征收進行全面的保護，才能真正維護征地雙方的合法權(quán)益。
（二）經(jīng)驗?zāi)Ｊ?/p>
第―，建立和完善征地收益分配方面的立法。通過法律保障農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中享有土地增值收益權(quán)，農(nóng)民土地被征收后，農(nóng)民有權(quán)得到土地產(chǎn)權(quán)收益，限制地方政府收地權(quán)，明確規(guī)定不得以行政命令侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。
第二，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場。按照市場經(jīng)濟要求，以農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場交易方式取代目前的征地模式。規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的農(nóng)地所有者都以與用地需求單位或個人進行交易談判，通過市場交易的方式出售或出租土地，政府不應(yīng)該過多地介入雙方交易談判。土地交易成交后，原農(nóng)地所有者取得產(chǎn)權(quán)收益，用地單位取得土地使用權(quán)，建設(shè)用地所有權(quán)自動歸國家，原農(nóng)地所有者取得的產(chǎn)權(quán)收益必須以稅收的形式向國家交納歸國家部分的增值收益。純公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地仍采用征地補償模式，但補償安置標準應(yīng)該達到相應(yīng)級別農(nóng)地市場交易方式農(nóng)民取得收益的水平。
四、結(jié)語
由于土地征用拆遷涉及中國數(shù)以千萬計的農(nóng)民的根本利益，為了我國社會長期穩(wěn)定，因此征地拆遷工作必須要有科學、合理的法律秩序。
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【關(guān)鍵詞】 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán) 土地征收補償 公共利益 司法救濟
隨著社會的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴大和公共設(shè)施的增多，土地征收越來越不可避免。在土地征收中，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項重要法律制度，同時，也是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)，并以土地集體所有權(quán)、法定承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)形式擁有土地財產(chǎn)權(quán)。征地受補償權(quán)和安置權(quán)是保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的重要形式。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國現(xiàn)行土體征收補償制度未給予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)充分保障。
一、我國土地征收制度的立法不足
1、“公共利益”邊界界定不明
土地征收的啟動必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質(zhì)上揭示出征地權(quán)存在的合法性基礎(chǔ)，也是規(guī)制征地權(quán)的首要因素。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”《物權(quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。土地征收的法律基礎(chǔ)是公共利益高于個體利益，個體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國家對農(nóng)村集體土地進行征收的唯一理由。
在計劃經(jīng)濟時期，我國未區(qū)分公共利益和非公共利益，國家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來;隨著市場經(jīng)濟體制的確立，政府控制逐漸被市場引導所取代，行政命令和法律手段成為市場機制的補充和保障機制，為適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，明確“公共利益”的內(nèi)涵變得很有必要。然而，我國的土地立法一直采用高度概括的方式對“公共利益”加以概括，并未對“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機制，實踐中，“公共利益”在征收過程中總是被擴大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟目的的用地也時常混雜其中，冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場合，政府理所當然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。
2、征收利益分配失衡
（1）補償標準過低，測算依據(jù)不合理，補償范圍過窄。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國補償標準為農(nóng)用地被征用前三年的平均產(chǎn)值，補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，同時規(guī)定了前兩項總和不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍征收。補償費僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預(yù)期收益，沒有將土地作為資產(chǎn)處置。而且，土地補償費、安置補助費總和不得超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍（《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》中將原來補償標準提高了10倍）。從上述標準可以看出，我國土地征收補償?shù)幕驹瓌t是按照被征用土地的原有用途進行補償，實踐中，政府對土地低價征收，高價賣出，整個過程產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財政，被征地農(nóng)民被排斥在外。此外，我國征地補償僅僅規(guī)定了對現(xiàn)有損失的補償，對預(yù)期利益不作補償，對承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利也不作補償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對農(nóng)民來說不僅是一種財產(chǎn)權(quán)，它還承擔著農(nóng)民的就業(yè)和社會保障的功能，現(xiàn)行的征地補償制度未起到明顯作用。
（2）征地拆遷補償制度缺失。我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以城市優(yōu)先發(fā)展為價值取向，導致農(nóng)村及農(nóng)民在資源及權(quán)利的配置上長期處于弱勢，城鄉(xiāng)存在雙重標準。城市房屋具有明確的權(quán)利屬性及權(quán)利主體，在拆遷補償方面能夠得到具體落實;農(nóng)村房屋存在權(quán)利屬性的混合以及權(quán)利主體的虛置，即：集體土地財產(chǎn)權(quán)受到法律限制較多，處于事實上的不平等狀態(tài)，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，且國有與集體土地財產(chǎn)權(quán)缺乏統(tǒng)一的價格評估體系，導致集體土地所有權(quán)被征收的補償款遠遠低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權(quán)被征收的補償，土地增值利益沒有在合理補償中體現(xiàn)，進一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點王淑華（2011）已經(jīng)有所論證。雖然一些地方針對性地出臺了農(nóng)村征地拆遷補償?shù)霓k法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過低，不具有權(quán)威性。
（3）補償方式單一，安置責任不明確。我國農(nóng)村土地征收補償方式只有貨幣補償和勞動力安置兩種方式。由于我國企業(yè)勞動用工制度的改革及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)狀，勞動力安置的補償方式難以實現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補償安置的方式。雖然貨幣補償是最重要的一種補償方式，但是單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，還起到保障農(nóng)民基本生活的功能。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。當僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)安置問題，才是對農(nóng)民最有效的補償。此外，《土地管理法》也沒有明確規(guī)定哪個組織來負責對失地農(nóng)民的安置。實踐中，房地產(chǎn)開發(fā)商和政府土地管理部門對此常常踢皮球，互相推卸責任。
（4）補償金分配不到位。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補助費歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補助費支付給負責安置的單位（通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）或個人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實際上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”也沒有確切的內(nèi)涵，這些法律概念的不確定性造成了對村委會或村民小組作為集團土地所有權(quán)主體地位的模糊，村委會、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導致利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，造成土地補償費被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補償費用，最終導致大量的補償費無法為農(nóng)民所掌握，嚴重損害了農(nóng)民的利益，使廣大農(nóng)民在土地征收補償上的權(quán)利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。
3、征收正當程序匱乏
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農(nóng)村土地的決定做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。土地權(quán)利人在公告規(guī)定期間持土地權(quán)屬證書到土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝！币约啊氨徽鞯剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當在征地補償、安置方案公告之日起10日內(nèi)向土地行政主管部門提出。確需修改征地補償、安置方案的，應(yīng)當依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準的征用土地方案進行修改。”不難看出，我國現(xiàn)行的土體征收補償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，實踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。在救濟方式的選擇上，若農(nóng)民對土地征收補償方案存在異議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，其只能申請行政復(fù)議，缺乏司法救濟程序。
二、國外土地征收制度的借鑒
世界大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了土地征收補償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強制購買。土地征收補償是國家或政府為了公共目的而強制取得私有土地而給予的補償行為。西方國家和我國港臺地區(qū)大都承認土地私有制。營利性的建設(shè)開發(fā)基本上都是通過土地交易市場完成，土地征收被嚴格限制在公共利益需要的范圍內(nèi)。同時，土地作為最重要的私有財產(chǎn)，一直受到法律最為嚴密的保護。從域外土地征收補償制度的立法及實踐來看，成功的經(jīng)驗主要有以下幾個方面。
1、“公共利益”界定合理化
國外對“公用利益”界定的不同情況。例如，英國從目的性方面對公共利益進行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實質(zhì)要件。美國對公共利益的理解比英國規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對征收行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人的都認為符合公共利益目的。《法國民法典》將“公共需要”擴大至社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進行宏觀調(diào)控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會行動、文體、經(jīng)濟、城市規(guī)劃等方面內(nèi)容也納入公共需要范圍。德國對“公共利益”的界定使用“社會福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍。總的說來，大陸法系國家通常采用立法的方式對“公共利益”作出解釋，而英美法系國家則在司法過程中由法官結(jié)合具體的案情，對抽象的“公共利益”進行具體解釋。
2、補償標準和補償范圍科學化
世界上大多數(shù)國家都采用了市場價格法進行征收。英國的基準價格是被征收人受損利益的市價，在實務(wù)中，被征收人往往還能得到10%的額外補償。德國也是以被征收土地損失的市場價格為準，即通常情況下的交易價格。法國也是以市場價格為基準，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價格為準。
在補償范圍上，美國站在充分保障公民財產(chǎn)權(quán)的高度，對直接的、現(xiàn)實的損失和有證據(jù)證明的可預(yù)期利益的損失都作出充分評估，主體方面同時考慮財產(chǎn)所有權(quán)人和財產(chǎn)利益相關(guān)人。日本征收補償包括直接損失和部分間接損失;種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對未來不確定的損失也在合理考慮范圍內(nèi)。臺灣地區(qū)的《土地征收條例》也對損失的類型的進行了專門的規(guī)定，主要包括：一是對土地被征收的直接損失;二是征地帶來的建筑改良物及農(nóng)作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營業(yè)損失。
3、補償方式多樣化
國外各國在補償方式的選擇上，除了貨幣補償，會根據(jù)具體情況輔以其他的補償方式。例如，德國根據(jù)被征收人的申請，可以給予現(xiàn)物補償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補償、同等條件住宅補償?shù)取７▏筛鶕?jù)征收對象的不同，規(guī)定了給予實物補償?shù)娜N特殊情況，包括對商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實物補償規(guī)定了替代地補償，具體種類包括耕地開發(fā)補償、宅地開發(fā)補償、遷移代辦補償和工程代辦補償、現(xiàn)物給付等形式。既滿足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國臺灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補償。
在商品經(jīng)濟社會，貨幣補償是最有效、最具有普遍適應(yīng)性的補償方式，但是，隨著社會發(fā)展的多樣化與復(fù)雜化，單一的貨幣補償已無法滿足被征地人未來生產(chǎn)生活的需要。因此，各國普遍采用了貨幣補償為主，實物、股本、債券等補償方式為輔的多元化補償模式，從而充分保障了被征收人的各項權(quán)益。
4、征收程序正當化
在美國，征收中確立了被征收土地權(quán)利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權(quán)利人行政與司法的雙重救濟手段。政府有披露義務(wù)，被征收人享有質(zhì)詢權(quán)。法國制定的《公用征收法典》可以對被征收人給予事前補償，體現(xiàn)了法國對財產(chǎn)權(quán)的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn);后者解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償金的確定。加拿大專門制定了《征收法》，以公共利益、公平補償和正當程序為必備要素。我國臺灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開。境內(nèi)外立法都強調(diào)了被征收人的參與權(quán)，要求政府與被征收人進行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權(quán)責，重視正當程序的重要性，在權(quán)利救濟方面，也進行了詳細的規(guī)定。
三、我國土地征收制度的立法完善
1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”
“公共利益”是政府征收行為正當性的標準。如果對“公共利益”作任意曲解，將導致政府濫用土地征收權(quán)力。我國目前采用概括式的立法模式，但是由此導致法律法規(guī)極為簡陋，使得法官和當事人都無所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數(shù)學者建議采取第三種方法對公共利益進行界定。而劉國臻教授則在《論我國土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對其進行界定。通常認為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當?shù)撵`活性，賦予地方政府對“公共利益”范圍以很大的自由裁量權(quán)，導致土地征收權(quán)的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權(quán)的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個籠統(tǒng)，一個缺乏伸縮性，二者結(jié)合的可能成為缺點的結(jié)合。對此，我國“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個方面將其限制到合理范圍內(nèi)。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國防設(shè)施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共事業(yè);行政機關(guān)、地方自治機構(gòu)及其他公共建筑;教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè);經(jīng)過法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對機會成本進行比較：當公益大于私益、成本小于支出時候，則推定符合“公共利益”之目的。
2、平衡征收利益分配
只有先確立了一個科學、合理、公平的補償范圍，再輔以合理的補償標準與恰當?shù)难a償方式，才能最終保證補償?shù)墓裕胶庹魇绽娴姆峙洹?/p>
（1）擴展補償范圍。根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農(nóng)民，下同）的直接損失和物質(zhì)損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導致了在土地征收過程中公民對國家、政府的不信任乃至敵對情緒。因此，應(yīng)當確立以直接損失和物質(zhì)損失補償為主，兼顧可預(yù)期利益損失與間接損失補償，精神損失補償為補充的補償范圍。首先，受償主體應(yīng)當從被征收人擴展至相關(guān)權(quán)利人，例如承租人、承包人等。在市場經(jīng)濟下，所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離的現(xiàn)象普遍存在，因為土地征收不僅僅只給所有權(quán)人帶來損失，同時也會給用益權(quán)人造成損失。其次，補償范圍可參照國外實踐操作，由直接、物質(zhì)損失的補償擴展至對可預(yù)期利益的損失與間接損失的補償。包括長遠投資帶來的損失、重新就業(yè)所產(chǎn)生的培訓費、獲得生存保障所提交的社會保障費用、遷徙所帶來的適應(yīng)新環(huán)境產(chǎn)生的額外費用等。由于精神損失具有主觀性和不可復(fù)制性，因此，應(yīng)當根據(jù)具體情況，將其作為補充。
（2）提高補償標準。政府在土地征收補償過程中所制定的補償標準過低一直為學界所詬病，這也是引發(fā)政府與農(nóng)民之間沖突的直接導火索。按照目前的《土地管理法》，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農(nóng)民所得的補償總和遠遠不能反映出土地的市場價值。并且，近幾年，隨著各地城市化進程加快，全國普遍出現(xiàn)了地價、房價飛速增長的局面，讓既定標準在保障農(nóng)民的合法權(quán)益時顯得蒼白無力。因此，在現(xiàn)有的補償標準上，參照各國通行做法，以土地市場價格為基準，進一步提高補償標準，加大補償力度，完善農(nóng)民的利益保障，使其分享土地征收帶來的利益，才有助于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會公平、正義，促進社會和諧。可考慮引進中立第三方對土地價值進行估算，以起到平衡與救濟的作用。
（3）豐富補償方式。雖然貨幣補償方式具有不可替代的重要作用，但是我國現(xiàn)行的補償方式過于機械。參照各國通行做法，結(jié)合我國具體國情，建議引進實物、技術(shù)、就業(yè)培訓、就業(yè)機會和股本的補償方式。實物補償通常用于農(nóng)民的重要生活資料安排。例如許多地方實踐中采用的建造安居房、經(jīng)濟適用房等廉價房，對失地農(nóng)民進行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房價過高導致農(nóng)民無力購房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術(shù)和就業(yè)培訓、就業(yè)機會則是對失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉(zhuǎn)型提供了幫助。將土地折算成股份作為補償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經(jīng)營權(quán)入股在學術(shù)界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開。除此之外，政府還應(yīng)當考慮到農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)變帶來了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障問題，對其基本生活作出保障，有利于失地農(nóng)民進行角色的轉(zhuǎn)換，保障其在新環(huán)境中安居樂業(yè)。
3、引入司法救濟，充分保障土地權(quán)利人的參與權(quán)
我國現(xiàn)行征收程序具有政府主導、農(nóng)民參與的特點，政府在征收過程中既當運動員，又作裁判員，強調(diào)國家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨立的第三方，能夠有效地協(xié)調(diào)各方權(quán)利、利益的關(guān)系，使其目標導向?qū)嶓w正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當性。征收過程中所產(chǎn)生的矛盾，可以通過行政訴訟和民事訴訟進行解決。在征地過程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。分配土地補償金時，要明確集體成員間的分配程序，保障質(zhì)詢權(quán)。一般認為，因土地征收及補償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國家基于“公共利益”之目的而為之，具有強制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應(yīng)當適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當前征收程序缺乏正當性恰巧是政府和公民之間地位不平等導致的，因此，將土地征收補償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權(quán)利人的合法權(quán)利得到有效保障。
四、小結(jié)
土地征收是國家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國有并給予補償?shù)男姓袨椤Ｍ恋卣魇贞P(guān)系到公共利益與個人利益的平衡，土地作為農(nóng)民最重要的生存基礎(chǔ)和生產(chǎn)資料，其承載的權(quán)利應(yīng)當?shù)玫匠浞直Ｗo，當農(nóng)民集體所有的土地被征收后，應(yīng)當對其進行充分、公平和合理的補償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項目中，制定公平合理的補償標準，擴展補償范圍，豐富補償方式，對集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)足額補償。同時，建立健全社會保障體系，保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。在程序方面，保障失地農(nóng)民的充分參與權(quán)，引入司法裁判。
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安徽省土地管理條例完整版第一章 總 則
? 第一條 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)，結(jié)合本省實際，制定本辦法。
? 第二條 本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的土地管理。
? 第三條 十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當加強土地法制宣傳教育，增強全民保護土地意識，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用、轉(zhuǎn)讓土地的行為，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
? 第四條 縣(含縣級市、下同)以上人民政府土地行政主管部門統(tǒng)一負責本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。
? 市人民政府土地行政主管部門對市轄區(qū)的土地管理和監(jiān)督工作，縣人民政府土地行政主管部門對所轄鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的土地管理和監(jiān)督工作，實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導。具體辦法由省人民政府規(guī)定。
? 經(jīng)省人民政府批準，省人民政府土地行政主管部門在特定區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)，負責相應(yīng)區(qū)域 的土地管理和監(jiān)督工作。
第二章 土地權(quán)屬的確認和變更
? 第五條 依法實行土地登記發(fā)證制度。土地登記的具體事務(wù)，由土地行政主管部門 負責辦理。
? 確認林地的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。
? 依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
? 第六條 單位和個人使用的國有土地按照下列規(guī)定登記發(fā)證：
? (一)中央駐皖單位、省直單位依法使用的國有土地，由省人民政府登記發(fā)證;
? (二)市直單位、市轄區(qū)內(nèi)其他單位和個人依法使用的國有土地，由市人民政府登記發(fā)證;
? (三)跨行政區(qū)域的國有土地，由所跨行政區(qū)域的同一上級人民政府登記發(fā)證;
? (四)前(一)、(二)、(三)項規(guī)定以外的單位和個人使用的國有土地由縣人民政府登記發(fā)證。
? 農(nóng)民集體所有的土地，以及農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，依照《實施條例》 第四條的規(guī)定登記發(fā)證。
? 第七條 除法律、法規(guī)另有規(guī)定的以外，有下列情形之一的，土地所有者 、使用者應(yīng)當自行為發(fā)生之日起30日內(nèi)，向土地所在地的縣以上人民政府土地行政主管部門 提出土地變更登記申請，由土地登記機關(guān)依法進行土地變更登記：
? (一)依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的;
? (二)以土地使用權(quán)作價入股引起土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的;
? (三)因征用、交換、調(diào)整土地引起土地權(quán)屬變更的;
? (四)因單位合并、分立等原因引起土地權(quán)屬變更的;
? (五)因處分抵押財產(chǎn)引起土地權(quán)屬變更的;
? (六)依法改變土地用途的;
? (七)依法繼承、贈與、更名引起土地使用權(quán)變更的;
? (八)依法改變土地權(quán)屬的其他情形。
? 第八條 依法出租、抵押土地使用權(quán)的，由土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門登記。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
? 第九條 農(nóng)民集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等土地使用權(quán)的承包、拍賣等方案，須經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。獲得使用權(quán)的單位或者個人應(yīng)當向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由市、縣人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)。
? 土地所有者通過發(fā)包、拍賣集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等土地使用權(quán)取得的資金，應(yīng)當用于本集體所有的荒山、荒地、荒坡、荒灘等范圍內(nèi)的水土保持和小型農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。?
第十條 土地登記申請人采取隱瞞事實等非法手段騙取登記的，或者因土地登記機關(guān)責任導致土地登記不當?shù)模恋氐怯洐C關(guān)應(yīng)當書面通知土地證書持有人在規(guī)定期限內(nèi)辦理土地證書更改、更換或者注銷手續(xù);土地證書持有人逾期不辦的，由土地登記機關(guān)公告原土地證書作廢。更改、更換或者注銷土地登記的費用以及因此造成的直接經(jīng)濟損失，由責任者承擔。
? 上級土地登記機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級土地登記機關(guān)土地登記有錯誤的，責令限期改正;逾期不改正的，有權(quán)直接注銷或者更改。
第三章 土地利用總體規(guī)劃
? 第十一條 省、市、縣級土地利用總體規(guī)劃依照《土地管理法》規(guī)定審批。
? 縣人民政府所在地的鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，逐級上報省人民政府批準;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃逐級上報市人民政府批準，并報省人民政府土地行政主管部門備案。
? 第十二條 城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，其建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)模。已經(jīng)批準的城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和范圍的，應(yīng)當及時進行修訂、調(diào)整。
? 第十三條 各級人民政府應(yīng)當加強土地利用年度計劃管理，嚴格實行建設(shè)用地總量控制。沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標或者超過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的，不得批準新增建設(shè)用地。節(jié)約的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，經(jīng)核準后，可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。
? 未嚴格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補償制度或者沒有完成土地開發(fā)、整理計劃指標的，核減下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標。
? 第十四條 因村莊、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退建還耕易地重建的，新址應(yīng)當盡量利用非耕地，不得占用基本農(nóng)田;占用基本農(nóng)田以外耕地小于舊址面積的，其建設(shè)用地可以 不占年度建設(shè)占用耕地計劃指標。
第四章 耕地保護
第十五條 市人民政府應(yīng)當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地數(shù)量的，必須報經(jīng)省人民政府批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，并支付相應(yīng)的耕地開墾費用，由省人民政府組織易地開墾。
? 第十六條 省人民政府建立新增耕地儲備庫。市、縣人民政府組織開墾的超過耕地開墾計劃的新增耕地或者年度內(nèi)占用耕地補償平衡有余的耕地，可以納入新增耕地儲備庫。儲備的耕地可以用于折抵建設(shè)占用耕地的補償指標，也可以有償調(diào)劑用于其他市、縣折抵建設(shè)占用耕地的補償指標。
? 市、縣人民政府應(yīng)當建立土地開發(fā)、整理項目庫，保證耕地開墾計劃的執(zhí)行。
? 第十七條 各級人民政府應(yīng)當建立基本農(nóng)田保護制度，按照上級人民政府下達的基本農(nóng)田保護面積指標，合理劃定本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護區(qū)，落實保護措施， 確保土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護面積不減少。
? 第十八條 非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，用地單位應(yīng)當負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?沒有條件開墾的，用地單位在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)時，應(yīng)當按照每平方米6至9元的標準繳納耕地開墾費;占用基本農(nóng)田的，繳納耕地開墾費的標 準應(yīng)當高于上述標準的40%。
? 用地單位開墾的耕地不符合要求的，參照前款規(guī)定的標準繳納耕地開墾費。
? 開墾耕地所需資金或者繳納的耕地開墾費，作為建設(shè)用地成本列入建設(shè)項目總投資。?
第十九條 縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。
? 第二十條 禁止任何單位或者個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設(shè)的，用地單位應(yīng)當按照 每平方米5至10元的標準繳納閑置費;連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán);該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。
? 承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。
? 第二十一條 在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)開發(fā)土地，應(yīng)當保護和改善生態(tài)環(huán)境，積極進行土壤改良，防止砂化、鹽漬化、潛育化和水土流失。一次性開發(fā)未確定使用權(quán)的荒山、荒地、荒坡、荒灘，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，由 開發(fā)單位或者個人向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出申請，按照下列規(guī)定的權(quán)限辦理審批手續(xù)：
? (一)不超過20公頃的，報土地所在地的市、縣人民政府批準;
? (二)超過20公頃不超過50公頃的，報市人民政府批準;
? (三)超過50公頃不超過600公頃的，報省人民政府批準;
? (四)超過600公頃的，報國務(wù)院批準。
? 第二十二條 市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃和土地整理規(guī)劃，實施土地整理，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量。
? 土地整理后新增耕地面積，由省人民政府土地行政主管部門負責驗收，也可以委托市人民政府土地行政主管部門驗收。委托驗收的，驗收結(jié)果須經(jīng)省人民政府土地行政主管部門復(fù)核確認。
? 第二十三條 因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，用地單位和個人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復(fù)墾;沒有條件復(fù)墾的，按照被破壞土地每平方米6至9元的標準繳納土地復(fù)墾費;復(fù)墾不符合要求的，參照上述標準繳納復(fù)墾費。土地復(fù)墾的具體辦法，由省 人民政府制定。
? 第二十四條 耕地開墾費、土地閑置費和土地復(fù)墾費由縣以上人民政府土地行政主管部門負責征收，并繳入同級財政專戶，專項用于土地開發(fā)、整理和復(fù)墾，不得挪作他用。
? 省人民政府根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，可以調(diào)整耕地開墾費、土地閑置費和土地復(fù)墾費的標準。?
第五章 建設(shè)用地
? 第二十五條 任何單位或者個人進行建設(shè)，需要使用土地的，應(yīng)當依法辦理建設(shè)用 地審批手續(xù)。
? 以有償使用方式提供國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同，頒發(fā)建設(shè)用地批準書后，依法辦理土地使用權(quán)登記。
? 以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者頒發(fā)國有土地劃撥決定書和建設(shè)用地批準書后，依法辦理土地使用權(quán)登記。
? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)以及農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)，經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者頒發(fā)建設(shè)用地批準書后，依法辦理土地使用權(quán)登記。
? 第二十六條 建設(shè)項目可行性研究論證時，建設(shè)單位應(yīng)當向建設(shè)項目批準機關(guān)的同級土地行政主管部門提出建設(shè)項目用地預(yù)審申請，由土地行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預(yù)審報告。
? 第二十七條 具體建設(shè)項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地，除依法報國務(wù)院批準的外，超過4公頃的，報省人民政府批準;不超過4公頃的，報土地所在地的市、縣人民政府批準。
? 具體建設(shè)項目使用原有建設(shè)用地和已批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用范圍內(nèi)的土地的，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法使用農(nóng)民集體所有的未利用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，報土地所在地的市、縣人民政府批準。
? 第二十八條 依據(jù)《土地管理法》第五十五條第二款規(guī)定，縣人民政府收取的新增建設(shè)用地土地有償使用費，除30%繳中央財政外，40%留本級財政，10%繳市財政，20%繳省財政;市人民政府收取的新增建設(shè)用地土地有償使用費，除30%繳中央財政外，50%留本級財政，20%繳省財政。
? 市、縣人民政府收取的原有建設(shè)用地的土地有償使用費，20%繳省財政。
? 第二十九條 建設(shè)單位使用國有土地，除依法可以以劃撥方式取得外，應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得。原以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)的，除依照《土地管理法 》第五十四條規(guī)定可以繼續(xù)保留劃撥用地外，應(yīng)當實行有償使用。處置土地資產(chǎn)，涉及省屬 單位的，應(yīng)當經(jīng)市、縣人民政府土地行政主管部門初審后，報省土地行政主管部門確定。?
以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)，經(jīng)批準準予改變土地建設(shè)用途的，除依照《土地管理法 》 第五十四條規(guī)定可以繼續(xù)保留劃撥用地外，應(yīng)當辦理土地有償使用手續(xù)，繳納土地有償使用費。
? 第三十條 國有土地租賃，應(yīng)當報土地所在地的市、縣人民政府批準，由土地使用者與市、縣人民政府土地行政主管部門簽訂租賃合同。
? 前款所稱國有土地租賃，是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者向國家定期支付租金的行為。
? 第三十一條 以劃撥國有土地使用權(quán)作價出資(入股)，應(yīng)當報有批準權(quán)的人民政府批準，由土地使用者與市、縣人民政府土地行政主管部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同。?
前款所稱國有土地使用權(quán)作價出資(入股)，是指國家以一定年限的土地使用權(quán)作價，作為出資(入股)投入企業(yè)的行為。
? 第三十二條 國有土地使用權(quán)出讓、作價出資(入股)、轉(zhuǎn)讓、抵押 等，涉 及地價評估的，由具有土地評估資格的評估機構(gòu)進行評估;涉及處置劃撥土地使用權(quán)的，由土地行政主管部門確認評估結(jié)果。
? 第三十三條 征用土地應(yīng)當按照下列程序辦理：
? (一)擬訂、報批征用土地方案。市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案，經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權(quán)的人民政府批準。征用林地的，應(yīng)當先征得林業(yè)行政主管部門同意。
? (二)公告征用土地方案。征用土地方案經(jīng)依法批準后，由市、縣人民政府將批準征地機關(guān)、批準文號和征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。
? (三)辦理補償?shù)怯洝１徽饔猛恋氐乃袡?quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當在公告之日起15日內(nèi)，持土地權(quán)屬證書或者其他有效證明，到市、縣人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>
? (四)公告征地補償安置方案。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)批準的征用土 地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，征詢意見期限為15日;征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣以上人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。
? (五)交付被征用土地。征用土地的各項費用應(yīng)當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付。被征地的土地所有權(quán)和使用權(quán)人應(yīng)當自征地各項費用付清之日起30日內(nèi)交付被征用的土地。
? 征用農(nóng)民承包的土地的，應(yīng)當依法辦理土地承包合同變更手續(xù)。
? 國家依法征用土地的，按照規(guī)定核減該幅土地農(nóng)業(yè)稅和有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的定購任務(wù)。
? 第三十四條 征用耕地以外的其他土地的土地補償費標準：
? (一)征用魚塘、藕塘、葦塘、灌叢、藥材地等，為其被征用前3年平均年產(chǎn)值的6倍。?
(二)征用果園、茶園、桑園等，為其被征用前3年平均年產(chǎn)值的7倍;未曾收獲的，為其同類 土地前3年平均年產(chǎn)值的6倍。
? (三)征用耕種不滿3年的開荒地，為其所在村(組)耕地前3年平均年產(chǎn)值的3至4倍;耕種3年以上的，按照耕地補償。
? (四)征用農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地，為其所在村(組)耕地前3年平均年產(chǎn)值的4至5倍。
? (五)征用其他土地的，為其所在村(組)耕地前3年平均年產(chǎn)值的2至3倍。
? 征用林地的土地補償費標準，按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。
? 第三十五條 征用耕地以外的其他土地的，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準：
? (一)征用農(nóng)用地的，為其前3年平均年產(chǎn)值的3至4倍;
? (二)征用農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地的，為其所在村(組)耕地前3年平均年產(chǎn)值的2至3倍。
? 征用荒山、荒地的，不支付安置補助費。
? 第三十六條 依照本辦法規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。
? 省人民政府根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地以外的其他土地的土地補償費和安置補助費的標準。
? 因采礦造成塌陷需要征用土地的補償費標準和村莊搬遷、農(nóng)民安置辦法，由省人民 政府另行制定。
? 第三十七條 被征用土地上的青苗和附著物的補償費標準：
? (一)被征用耕地上的青苗，按照當季作物的產(chǎn)值補償;多年生作物，按照其年產(chǎn)值補償;無青苗的，不予補償。
? (二)魚苗放養(yǎng)2年以上的，不予補償;不足2年的，按照放養(yǎng)魚苗費的3至4倍補償。
? (三)用材林、防護林、特種用途林主干平均胸徑大于20厘米的，按照其實有材積價值的10% 至20%補償;主干平均胸徑5至20厘米的，按照其實有材積價值的60%至80%補償。?
(四)苗圃苗木、經(jīng)濟林、薪炭林按照其被征用前三年平均年產(chǎn)值2倍補償;尚無產(chǎn)值的，按實際造林投資2倍補償。幼齡林、新造林按實際投資2倍補償。
? (五)房屋及其他附著物的補償費標準，由省人民政府規(guī)定。
? 第三十八條 非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準使用國有農(nóng)、林、牧、漁場的土地的，應(yīng)當參照《土地管理法》第四十七條和本辦法第三十四條、第三十七條規(guī)定，給予補償。
? 第三十九條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同興辦企業(yè)，使用土地的補償標準參照征用土地補償標準的低限執(zhí)行。? 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)使用土地，應(yīng)當對原土地使用權(quán)人給予補償，除地上附著物和青苗補償費全額支付外，其他補償費按照前款規(guī)定的標準減半執(zhí)行;使用本集體經(jīng)濟組織所有的土地，已經(jīng)調(diào)劑相應(yīng)的土地給原土地使用權(quán)人的，可以不予補償。
? 第四十條 嚴格控制征用蔬菜基地。確因特殊情況需要征用的，除依法報批外，應(yīng)當按照征多少補充多少的原則，落實新的蔬菜基地，并按照規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。
? 第四十一條 收回農(nóng)民耕種的國有土地，不支付土地補償費。有青苗的，支付青苗補償費;本辦法實施前，已經(jīng)耕種20xx年以上，收回后直接影響農(nóng)民生活的，按照安置補助費的標準支付困難補助費。?
因建設(shè)需要埋設(shè)電線桿、電線塔、電纜、管道等設(shè)施占用土地的，只補償青苗損失;占地較多的，應(yīng)當依法征用土地。
? 第四十二條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的耕地被征用完后，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，其余的土地屬于國家所有，由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用;建設(shè)項目占用該土地時，應(yīng)當按照征地辦法和標準給予原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織補償。
? 第四十三條 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。
? 農(nóng)村村民新建住宅，其宅基地的面積標準：
? (一)城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)和圩區(qū)，每戶不得超過160平方米;
? (二)淮北平原地區(qū)，每戶不得超過220平方米;
? (三)山區(qū)和丘陵地區(qū)，每戶不得超過160平方米;利用荒山、荒地建房的，每戶不得超過300平方米。
? 第四十四條 農(nóng)村村民符合下列條件之一的，可以申請使用宅基地：
? (一)因結(jié)婚等原因，確需建房分戶，原宅基地面積低于分戶標準的;
? (二)因自然災(zāi)害或者實施村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的;
? (三)經(jīng)縣級以上人民政府批準回原籍落戶，沒有住宅需要新建住宅的;
? (四)原有宅基地被依法征用的;
? (五)縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件。
? 農(nóng)村村民建住宅，由本人提出用地申請，經(jīng)村民會議或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員討論同意，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，報縣級人民政府批準;其中，占用農(nóng)用地的，依照《土地管理法 》第四十四條的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
? 第四十五條 建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集 體所有的土地的，由土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門審批;其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前，應(yīng)當先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意。
? 搶險救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災(zāi)后應(yīng)當恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當在災(zāi)情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補辦建設(shè)用地審批手續(xù)。
? 第四十六條 依照《土地管理法》第五十八條第一款第(一)項、第(二)項規(guī)定收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當參照當?shù)卣饔猛恋匮a償標準，對土地使用權(quán)人給予適當補償，無償劃撥的，不予補償;
? 依照《土地管理法》第六十五條第一款第(一)項規(guī)定收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當按照取得土地使用權(quán)的費用，對土地使用權(quán)人給予補償。
? 收回以有償方式取得的國有土地使用權(quán)的，應(yīng)當根據(jù)使用土地年限和土地開況給予補償。除國有土地有償使用合同另有約定外，收回國有土地使用權(quán)，應(yīng)當對地上的建筑物、構(gòu)筑物等附著物給予補償。
? ?第六章 監(jiān)督檢查?
? 第四十七條 縣以上人民政府土地行政主管部門應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)貫徹實施土地管理法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行查處。
? 有關(guān)單位和個人對縣以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監(jiān)督檢查應(yīng)當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行職務(wù)。
? 第四十八條 土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責時，除采取《土地管理法》第六十七條、《實施條例》第三十二條規(guī)定的措施外，還可以采取下列措施：
? (一)要求被檢查單位或者個人提供有關(guān)土地利用情況的文件和材料，進行查閱或者予以復(fù)制 ;
? (二)對涉嫌土地違法的單位或者個人，暫停辦理審批、登記等相關(guān)手續(xù)。
? 第四十九條 上級人民政府對下級人民政府或者上級土地行政主管部門對下級土地行政主管部門土地審批、發(fā)證、行政處罰以及土地招標、拍賣等具體行政行為應(yīng)當進行監(jiān)督，對違法、不當?shù)男袨椋熈钕奁诩m正;拒不糾正的，依法予以變更或者撤銷。
? 第五十條 上級人民政府土地行政主管部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府不依法收回閑置土地，應(yīng)當報經(jīng)同級人民政府批準后依法收回用地單位的土地使用權(quán)，作為本級儲備土地;符合耕種條件的，應(yīng)當組織耕種。
? 第五十一條 市、縣人民政府主要負責人離任時，上級人民政府可以組織土地、財政、監(jiān)察等部門對其任期內(nèi)的下列事項進行離任審查：
? (一)土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況;
? (二)土地利用年度計劃執(zhí)行情況;
? (三)耕地保護和耕地占補平衡的情況;
? (四)土地利用審批中行使職權(quán)的情況;
? (五)耕地占用稅、土地有償使用費等稅費收繳使用情況。
? 第五十二條 土地行政主管部門將土地違法案件移送有關(guān)機關(guān)追究刑事責任或者行政責任的，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依法處理，并將處理結(jié)果告知土地行政主管部門。
第七章 法律責任
? 第五十三條 超過批準用地面積多占土地建住宅的，由縣以上人民政府土地行政主 管部門責令退還非法多占的土地;在非法多占的土地上新建房屋的，限期拆除。
? 第五十四條 依法應(yīng)當實行有償使用而以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的 ，其批準文件無效，由上級人民政府責令限期辦理有償使用手續(xù);對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
? 非法低價出讓或者處置國有土地使用權(quán)的，由上級人民政府土地行政主管部門宣布無效，責令限期重新辦理有償使用手續(xù);對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
? 第五十五條 無權(quán)批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，對非法批準征用土地的 直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
? 非法批準、使用的土地應(yīng)當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應(yīng)當承擔賠償責任。
? 第五十六條 侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
? 第五十七條 違反本辦法規(guī)定，批準減、免土地有償使用費、耕地開墾費、土地閑置費和土地復(fù)墾費的，由上級人民政府或其土地行政主管部門責令限期追繳;逾期不繳的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執(zhí)行。對直接負責的主管人員和其他直接責 任人員，依法給予行政處分;情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
? 第五十八條 擅自改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)，減少基本農(nóng)田保護面積或者調(diào)整基本農(nóng)田保護區(qū)范圍的，由上一級人民政府責令限期改正;拒不改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
? 第五十九條依照《土地管理法》、《實施條例》和本辦法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責令限 期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴;期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。
? 第六十條 國家工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，有下列情形之一的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：
? (一)非法批準占用、使用土地的;
? (二)對土地違法行為依法應(yīng)當給予行政處罰，而不給予行政處罰的;
? (三)違法進行檢查、采取強制措施的;
? (四)索賄受賄的;
? (五)其他的違法行為。
第八章 附則
? 第六十一條 本辦法自20xx年12月1日起施行。
土地管理的客觀必要性1、土地資源數(shù)量不清
2、土地資源質(zhì)量不明
3、土地權(quán)屬混亂
