時間：2022-06-25 10:57:42
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇職工社會養(yǎng)老保險，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
第一條 為了保障城鎮(zhèn)企業(yè)職工退休后的基本生活，建立和完善社會養(yǎng)老保險制度，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。
第二條 本規(guī)定適用于自治區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)各種所有制企業(yè)及其職工。
第三條 社會養(yǎng)老保險包括基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險。
第四條 基本養(yǎng)老保險基金由企業(yè)和職工個人共同負擔，按照以支定收，留有部分積累的原則征集，不敷使用時，由政府給予補貼。
第五條 社會養(yǎng)老保險由政府組織。基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌；補充養(yǎng)老保險由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟能力建立，政府宏觀調(diào)控；個人儲蓄性養(yǎng)老保險職工自愿參加。
第六條 企業(yè)和職工必須按本規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險金；符合本規(guī)定條件的職工，按本規(guī)定享受養(yǎng)老保險待遇。
第七條 全區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保險工作，由自治區(qū)人民政府統(tǒng)一領導，自治區(qū)勞動行政主管部門負責管理。
第八條 對在社會養(yǎng)老保險工作中做出突出貢獻的單位和個人給予表彰獎勵。
第二章 社會養(yǎng)老保險基金的征集
第九條 基本養(yǎng)老保險基金由各級社會保險事業(yè)管理局負責征集。
第十條 企業(yè)和職工必須按照下列規(guī)定逐月繳納基本養(yǎng)老保險金：
（一）企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險金按本企業(yè)全部職工工資總額（按國家統(tǒng)計局規(guī)定的工資總額范圍）的一定比例計征，具體比例由盟市以上社會保險事業(yè)管理局按照保證基本養(yǎng)老保險金的給付和留有工資總額3％積累金的標準測定，經(jīng)勞動行政主管部門和上級社會保險事業(yè)管理局同意后報同級人民政府（盟行政公署）批準；
（二）職工個人繳納的基本養(yǎng)老保險金按本人月工資收入的2％計征。
企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險金列入管理費用。
第十一條 企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險金，由企業(yè)開戶銀行憑社會保險事業(yè)管理局開具的委托銀行收款書，以工資同等順序直接扣繳；職工個人繳納的基本養(yǎng)老保險金由企業(yè)從其工資中代為扣繳，一并按月存入社會保險事業(yè)管理局在銀行開設的社會養(yǎng)老保險基金專戶。
第十二條 企業(yè)終止清算時，必須清償基本養(yǎng)老保險金。
第十三條 企業(yè)為職工建立的補充養(yǎng)老保險金從自有資金中列支，存入社會養(yǎng)老保險基金專戶中的個人帳戶。個人儲蓄性養(yǎng)老保險由職工自愿選擇經(jīng)辦機構(gòu)。
第三章 社會養(yǎng)老保險基金的管理
第十四條 基本養(yǎng)老保險基金由企業(yè)所在盟市、旗縣社會保險事業(yè)管理局負責管理；駐呼市地區(qū)的中央企業(yè)、自治區(qū)直屬企業(yè)、軍辦企業(yè)和經(jīng)自治區(qū)人民政府批準的其他企業(yè)，由自治區(qū)社會保險事業(yè)管理局負責管理。
第十五條 基本養(yǎng)老保險基金、補充養(yǎng)老保險基金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險基金，按國家技術(shù)監(jiān)督局的社會保障號碼分別記入《職工養(yǎng)老保險手冊》，作為計發(fā)養(yǎng)老保險金的憑證。
第十六條 基本養(yǎng)老保險基金屬參加社會養(yǎng)老保險的全體職工共同所有，補充養(yǎng)老保險基金屬職工個人所有，專款專用，任何單位和個人不得侵占、挪用。
第十七條 各級社會保險事業(yè)管理局在銀行存儲的社會養(yǎng)老保險基金，按不低于同期城鄉(xiāng)居民儲蓄存款利率計息，所得利息并入社會養(yǎng)老保險基金。
第十八條 基本養(yǎng)老保險積累金由自治區(qū)社會保險事業(yè)管理局統(tǒng)一管理，分級存儲；以盟市為核算單位，30％上繳自治區(qū)社會保險事業(yè)管理局存儲；40％留盟市社會保險事業(yè)管理局存儲；30％下?lián)芷炜h（市、區(qū)）社會保險事業(yè)管理局存儲。使用積累金應報自治區(qū)社會養(yǎng)老保險基金委員會批準。
第十九條 社會保險事業(yè)管理局的管理服務費，由自治區(qū)社會保險事業(yè)管理局從當年征集的基本養(yǎng)老保險基金總額中統(tǒng)一提取并核撥到盟市。提取比例和管理使用辦法由自治區(qū)勞動行政主管部門會同財政部門確定。
第二十條 社會養(yǎng)老保險基金年度收支預算、決算報同級財政部門備案。
第二十一條 社會養(yǎng)老保險基金、管理服務費的稅費問題和財務管理辦法，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第四章 社會養(yǎng)老保險金的給付
第二十二條 按本規(guī)定參加社會養(yǎng)老保險，繳納基本養(yǎng)老保險金累計滿十年，并按國家規(guī)定辦理離退休手續(xù)的職工，經(jīng)社會保險事業(yè)管理局審核，按月領取基本養(yǎng)老保險金。
繳納基本養(yǎng)老保險金累計不滿十年，按規(guī)定辦理退休（退職）手續(xù)的職工，按月領取生活費。
參加社會養(yǎng)老保險企業(yè)的職工參加社會養(yǎng)老保險前按國家規(guī)定計算的連續(xù)工齡視同繳費年限。
職工在本企業(yè)提前退崗休養(yǎng)的，企業(yè)和個人應繼續(xù)繳納基本養(yǎng)老保險金。按規(guī)定辦理退休手續(xù)后，方可領取基本養(yǎng)老保險金。
基本養(yǎng)老保險金和生活費從職工死亡下月起停發(fā)。
第二十三條 補充養(yǎng)老保險金和個人儲蓄性養(yǎng)老保險金的本息，職工退休后根據(jù)本人愿意一次或分次付給；職工跨地區(qū)調(diào)動，隨同本人轉(zhuǎn)移；職工死亡后，繼承人可以繼承。
第二十四條 領取基本養(yǎng)老保險金和生活費的職工死亡后，其喪葬費、遺屬生活困難補助費按國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定給付。
第二十五條 按本規(guī)定參加社會養(yǎng)老保險退休職工的管理服務，在實行社會化管理服務前，仍由原企業(yè)負責。
第二十六條 基本養(yǎng)老保險金的計發(fā)辦法，可根據(jù)社會平均工資、職工繳費工資、繳費年限、職工生活費價格指數(shù)確定。具體辦法由自治區(qū)勞動行政主管部門制定，報自治區(qū)人民政府批準執(zhí)行。
第五章 組織管理與監(jiān)督
第二十七條 各級人民政府應認真履行組織社會保險的職責，切實加強城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險工作，采取有力措施，保證基本養(yǎng)老保險金按時足額繳撥。
第二十八條 自治區(qū)人民政府設立社會養(yǎng)老保險基金委員會，對社會養(yǎng)老保險基金的管理實施指導和監(jiān)督。委員會由勞動、財政、體改、計劃、審計、人民銀行等部門和工會組成，政府分管主席任主任。
第二十九條 旗縣級以上人民政府和盟行政公署設立社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)理會，監(jiān)督本地區(qū)社會養(yǎng)老保險基金的管理。監(jiān)事會由勞動、財政、審計、人民銀行、計劃、監(jiān)察等部門及工會和企業(yè)、退休職工代表組成。
第三十條 自治區(qū)社會保險事業(yè)管理局在自治區(qū)勞動行政主管部門的領導下，對全區(qū)社會保險事業(yè)管理機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，機構(gòu)編制由自治區(qū)勞動行政主管部門報請自治區(qū)編委統(tǒng)一審批后核撥給盟市。
第三十一條 社會保險事業(yè)管理局對社會養(yǎng)老保險基金的繳撥情況應當定期向職工公布，接受監(jiān)督。企業(yè)和職工有權(quán)向社會保險事業(yè)管理局查詢本企業(yè)養(yǎng)老保險基金的繳撥情況和職工個人帳戶的有關(guān)情況，監(jiān)督養(yǎng)老保險金的給付。
第六章 罰則
第三十二條 對違反本規(guī)定，有下列情形之一的，政府主管部門責令其改正，對負責人和直接責任人員，由所在單位或上級主管部門酌情給予行政處分；違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由公安機關(guān)予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）挪用、截留、冒領社會養(yǎng)老保險基金的；
（二）擠占、挪用社會保險事業(yè)管理局管理服務費或侵占其財產(chǎn)的；
（三）阻礙社會保險事業(yè)管理局和有關(guān)部門及其工作人員按本規(guī)定執(zhí)行公務，致使社會養(yǎng)老保險基金繳撥工作不能正常進行的。
第三十三條 社會保險事業(yè)管理局，有下列情形之一的，上級主管部門責令其改正，對負責人和直接責任人員，由所在單位或上級主管部門酌情給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）對征集的養(yǎng)老保險金，未按規(guī)定存入社會養(yǎng)老保險基金專用戶的；
（二）擅自挪用養(yǎng)老保險基金的；
（三）擅自減免或增加企業(yè)和職工應繳納基本養(yǎng)老保險金的；
（四）擅自減發(fā)或增發(fā)退休職工養(yǎng)老保險金的；
（五）擅自提高管理服務費提取比例的；
（六 ）不按規(guī)定上繳基本養(yǎng)老保險積累金的。
第三十四條 對無正當理由逾期繳納基本養(yǎng)老保險金的企業(yè)和職工，按日增繳應繳額2‰的滯納金；對拒不繳納基本養(yǎng)老保險金的企業(yè)和職工，由社會保險事業(yè)管理局責令其限期繳納，并按日處以應繳額1％的罰款。滯納金及罰款并入社會養(yǎng)老保險基金。
第三十五條 對執(zhí)行本規(guī)定有爭議的可向有關(guān)部門申訴或依法向人民法院起訴。
第七章 附則
第三十六條 國家機關(guān)、社會團體和事業(yè)單位的社會養(yǎng)老保險，可參照本規(guī)定執(zhí)行。
進入21世紀，我國將面臨三次“銀潮”的沖擊，即1950～1958年第一次生育高峰期出生的近2億人口將于2010年前后陸續(xù)進入老年期；1962～1970年第二次生育高峰期出生的2億多人口將于2020年前后陸續(xù)進入老年期；1985年以后第三次生育高峰期出生的近1億人口將于2045年前后陸續(xù)進入老年期。至2000年，在全國近13億人口中，65歲及以上人口所占的比重已達到6.96%,比1990年上升了1.39%；全國人口平均預期壽命已從1949年的35歲提高到現(xiàn)在的71歲；老年人口負擔系數(shù)已達到9.92%；人口老年化進程加快，養(yǎng)老負擔越來越重，社會養(yǎng)老的形勢已十分嚴峻。早在1991年國務院就在總結(jié)各地改革經(jīng)驗的基礎上了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1992年，江西南昌、遼寧錦西率先實行新的基本養(yǎng)老金計算辦法，此后改革在全國各地陸續(xù)展開；1995年3月國務院又了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，原則上肯定了社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險方案。民政部也于1992年在山東煙臺、威海兩市的區(qū)縣試點的基礎上制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。通過12年的努力，我國社會養(yǎng)老保險的三大支柱——基本社會養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險已初見雛形，社會養(yǎng)老保險體系的基本框架業(yè)已形成。當前，許多地方正在積極地擴大基本社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，力圖使基本社會養(yǎng)老保險的覆蓋面由公有制企業(yè)職工擴大到非公有制企業(yè)職工和其他社會勞動者，江蘇、浙江等發(fā)達地區(qū)甚至企圖將基本社會養(yǎng)老保險覆蓋到農(nóng)村居民。但基本社會養(yǎng)老保險的“擴面”工作能否順利進行下去？又將如何進行？本文擬就基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作的有關(guān)問題談幾點看法。
一、我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及當前基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作的利弊分析
1、我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀
截止2000年底，我國已有10376萬城鎮(zhèn)職工和3173萬離退休人員參加了基本社會養(yǎng)老保險，覆蓋率約為50%；全國已有30個省、市、自治區(qū)的1800多個縣市開展了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，7400多萬農(nóng)村居民參加了保險，占全部農(nóng)村居民的11.18%，占成年農(nóng)村居民的11.59%。可見，社會養(yǎng)老保險“擴面”工作任重道遠。
2、擴大基本社會養(yǎng)老保險覆蓋面的合理性
發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，促進勞動力資源合理流動和有效配置，提高人民的生活質(zhì)量，所有這些都客觀上要求擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，從這個意義上說，當前各地開展的基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作有其合理性；具體表現(xiàn)在以下幾個方面。
⑴、擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面符合社會保險制度改革的方向。既然是社會保險，就必須充分體現(xiàn)其“社會性”，而“社會性”又以廣泛性為基礎，當前城鎮(zhèn)居民基本社會養(yǎng)老保險覆蓋率勉強過半，顯然談不上廣泛。同時，社會保險覆蓋率過低又形成了參保和未保兩種不同的公民待遇，有悖社會保障的公平原則；這種不公平在現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元社會保障體系上反映得最為明顯；據(jù)統(tǒng)計，1999年我國社會保障總支出為1103億元，占總?cè)丝?0%的農(nóng)村居民只占有社會保障總支出的11.4%，而占總?cè)丝?0%的城鎮(zhèn)居民卻占有88.6%，政府在農(nóng)民養(yǎng)老問題上的無所作為與農(nóng)民為國家做出的犧牲性貢獻是很不對稱的。有鑒于此，我國當前社會保險制度改革的基本目標確定為“低水平，廣覆蓋”。
⑵、非公有經(jīng)濟對社會養(yǎng)老保險制度提出了需求。當前基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作的主要任務是促使基本社會養(yǎng)老保險由公有經(jīng)濟向非公有經(jīng)濟延伸，這主要基于非公有經(jīng)濟對社會養(yǎng)老保險制度的客觀需求。1997年，非國有經(jīng)濟實現(xiàn)的國內(nèi)生產(chǎn)總值占當年GDP總額的58.1%，當年城鄉(xiāng)從業(yè)人員6.96億人，其中84.1%的人就業(yè)于非國有經(jīng)濟,可見非公有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中已占據(jù)舉足輕重的地位,已成為吸納勞動力的主要渠道。至2000年，全國非國有經(jīng)濟職工已有1億多人，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，個體、私營經(jīng)濟從業(yè)人員所占比重已經(jīng)相當大。為提高勞動力資源的配置效率，促進勞動力在不同所有制企業(yè)之間的合理流動，必須有效地滿足非公有經(jīng)濟對社會養(yǎng)老保險的需求。
⑶、非公有經(jīng)濟良好的經(jīng)濟效益為其職工參保提供了堅實的物質(zhì)基礎。據(jù)全國工商聯(lián)1998年對大型民營企業(yè)的抽樣調(diào)查，當年大型民營企業(yè)的資產(chǎn)負債率在30%到50%之間，盈利率在8%到25%之間；而同期大型國有企業(yè)的平均資產(chǎn)負債率為68.21%，且大面積虧損。由此可見，非國有經(jīng)濟、尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的民營企業(yè)已經(jīng)具備了解決其職工養(yǎng)老保險問題的物質(zhì)條件。
3、當前社會養(yǎng)老保險“擴面”工作中值得注意的問題
目前，許多地方正積極開展基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作，甚至把迅速擴大基本社會養(yǎng)老保險覆蓋面當作今后一段時期社保部門工作中心，但在此工作中尚有一些值得注意的問題不容忽視。
⑴、應繼續(xù)加強和完善現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保險管理體系，不可因忙于“擴面”而顧此失彼。我國現(xiàn)有的基本社會養(yǎng)老保險管理體系還不完善，尤其是在養(yǎng)老保險基金管理上還存在許多問題亟待解決；據(jù)勞動社會保障部的統(tǒng)計，1998年雖經(jīng)多方籌資和加強保費征收，仍不足支付離退休人員養(yǎng)老金的需要，當年全國共赤字70億元左右；至2000年5月，全國共拖欠離退休人員養(yǎng)老金90億元，涉及離退休人員350多萬人；而且近年來保費收繳率普遍下降，有的地方甚至下降到50%～60%，截止1998年6月，全國累計欠繳基本養(yǎng)老保險費達348.6億元，2000年全國基本養(yǎng)老保險費的收繳率也只有84%；挪用社會養(yǎng)老保險資金的現(xiàn)象也相當嚴重，2000年，勞動社會保障部會同國家審計署、財政部對全國社會養(yǎng)老保險資金進行清查，清查結(jié)果表明，12年來僅基本社會養(yǎng)老保險資金就被挪用達100億元，其中已核準損失2000多萬元。所以，今后一段時期仍應以加強和完善社會養(yǎng)老保險資金的管理為工作重點。
⑵、在尚未解決歷史欠帳的情況下，盲目“擴面”會影響到各階層的利益，尤其會損害新參保人員的利益。我國于1997年8月頒布了基本社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一方案，提出要建立個人帳戶和統(tǒng)籌資金相結(jié)合；同時對已經(jīng)離退休的人員，照常發(fā)給養(yǎng)老金；顯然，已經(jīng)離退休人員是在“無付出”的情況下享受養(yǎng)老待遇，這就是我們的歷史欠帳。如果歷史欠帳不解決（事實上短期內(nèi)無法徹底解決），統(tǒng)籌資金就必然被用來發(fā)放已離退休人員的養(yǎng)老金；這樣一來，新參保的年輕一代就無可奈何地成了已離退休人員的養(yǎng)老主體，下一代養(yǎng)上一代的代際拆借不可避免地產(chǎn)生了，社會統(tǒng)籌帳戶成了沒有積累的“空賬”，這樣的結(jié)果必然會嚴重挫傷人們參保的積極性，進而影響基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作的效率。
⑶、不能以擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面、增加保費收入作為解決養(yǎng)老金發(fā)放困難的手段。由于歷史欠帳的存在和近年來保費征繳率的下降，使得許多地方養(yǎng)老金發(fā)放出現(xiàn)了困難，于是這些地方的社保部門便企圖以擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面的辦法增加保費收入，權(quán)解燃眉之急。殊不知，擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面雖然可以解決當前的資金困難，但也會給未來造成更大的支付壓力。目前我國社會養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌尚未實現(xiàn)，社會養(yǎng)老保險基金分散管理且規(guī)模過小，抵御風險的能力還很脆弱；而且用盲目“擴面”、增加保費收入的辦法來解決資金困難的地方往往又是政府財力相對薄弱的地方，如果缺乏政府財力的有力支持而又一味盲目擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，恐將危及社會養(yǎng)老保險體系的安全，這絕非杞人憂天。二、基本社會養(yǎng)老保險“擴面”工作面臨的障礙
擴大社會養(yǎng)老保險的覆蓋面，以提高人民的生活質(zhì)量，這只是我們的主觀愿望；實踐中還存在著許多困難需要我們?nèi)タ朔＿@些困難，歸納起來大體包括以下幾個方面。
1、沉重的隱性公共養(yǎng)老金債務影響了養(yǎng)老金支付保證的兌現(xiàn)
由于歷史欠帳的規(guī)模過于龐大，使得我國基本社會養(yǎng)老保險由名義上的部分基金制回歸為事實上的現(xiàn)收現(xiàn)付制；在現(xiàn)收現(xiàn)付體制下，最初幾代退休者享受了遠遠超過其繳納的養(yǎng)老金，而支付這些費用的后參加者又一廂情愿地希望通過自身的繳納換取仍舊慷慨的養(yǎng)老金支付保證；然而，養(yǎng)老基金的積累往往不能達到這種要求，養(yǎng)老金的支付只能靠更高的繳費率來維持，債務會隨著人口老齡化進程的加快而愈積愈多。房海燕女士（中國人民大學統(tǒng)計學博士）于1998年在比較樂觀的假設條件下，根據(jù)給付配置精算成本法測算出我國隱性公共養(yǎng)老金債務1997年的現(xiàn)值為17998億元，數(shù)目驚人。理論上的天文數(shù)字已足以使我們擔憂，而已經(jīng)發(fā)生的養(yǎng)老金拖欠現(xiàn)象就使得人們更有理由懷疑社會養(yǎng)老保險的保險系數(shù)。當人們一旦對社會養(yǎng)老保險的支付保證產(chǎn)生懷疑時，人們還愿意參保嗎？擴大覆蓋面就更成奢談了。
2、保險意識的淡漠和繳費機制的缺陷導致社會養(yǎng)老保險“擴面”維艱、保費征繳困難
保險意識的淡漠一方面源自職工對保護自身權(quán)益的無知和無奈；更重要的則是一些企業(yè)領導和業(yè)主的頭腦中對社會保險存在錯誤認識，他們往往認為，為職工辦理社會養(yǎng)老保險是無效投入、吃虧買賣，表現(xiàn)在行動上則能躲即躲，能賴則賴。同時，社會養(yǎng)老保險繳費機制的缺陷也為企業(yè)規(guī)避保費提供了方便，目前我國企業(yè)職工基本社會養(yǎng)老保險費由職工、企業(yè)、國家三方共同負擔，職工個人和企業(yè)各按月繳納一部分，國家則以稅前列支、免征個人所得稅和必要時以財政彌補等形式負擔一部分；執(zhí)行中規(guī)定，個人和企業(yè)負擔的部分由職工所在企業(yè)代扣代繳；這樣一來，職工喪失了主動權(quán)、監(jiān)督權(quán)，甚至喪失了知情權(quán)。
3、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會養(yǎng)老保險體系的存在阻礙了基本社會養(yǎng)老保險由城鎮(zhèn)向農(nóng)村的延伸
第五次全國人口普查的結(jié)果顯示，在中國近13億人口中，農(nóng)村人口占人口總數(shù)的63.91%，可見，只有當我們的社會保險解決了農(nóng)民的養(yǎng)老問題時，我們的社會保障計劃才能算是公平的、有效的和成功的。當前在農(nóng)村施行的是完全不同于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，由此形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會養(yǎng)老保險體系。根據(jù)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，參保農(nóng)民的保險費完全由農(nóng)民個人承擔，而當前農(nóng)民收入水平還很低，只有少數(shù)富裕農(nóng)民具備投保能力，因此這個方案實際上“保富不保貧”，與社會保險的宗旨相悖；這種保險費完全自理的社會保險與商業(yè)保險并無本質(zhì)上的區(qū)別，很明顯這個方案在理論上的合理性值得懷疑，12年的實踐已經(jīng)證明其有效性極其有限；讓農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)職工同等養(yǎng)老保險待遇既是廣大農(nóng)民迫切愿望和合理要求，也是政府義不容辭的責任，這就需要將基本社會養(yǎng)老保險延伸到農(nóng)村，逐步消除城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險體系，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障計劃；令人高興的是，江浙等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府正在進行這方面的嘗試。應當承認，城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險體系的形成是由我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的歷史背景和城鄉(xiāng)差別、農(nóng)村物質(zhì)基礎相對薄弱的現(xiàn)實情況所決定的。現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案，在繳費問題上強調(diào)“農(nóng)民個人是養(yǎng)老保險承擔的主體”，國家不予投入；基層農(nóng)保機構(gòu)屬自收自支、自負盈虧的事業(yè)單位，其經(jīng)費按3%的比例在參保人繳納的保費中提取。有了這個規(guī)定，即使是在城鄉(xiāng)差別很小的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，要想將城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險體系相融合也困難了。三、當前應采取的措施
針對上面的分析和提出的問題，可以看出，我們在進行社會養(yǎng)老保險“擴面”工作時必須采取審慎的態(tài)度，為使“擴面”工作順利進行，應采取以下措施。
1、采取多種辦法解決歷史欠帳
歷史欠帳規(guī)模過大已成為影響?zhàn)B老基金積累效率、危及社會養(yǎng)老保險體系安全的首要因素，必須采取切實可行辦法予以解決。根據(jù)我國當前的實際情況，可考慮采取以下措施：⑴、變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)。提留一部分國有資產(chǎn)存量，將變現(xiàn)所得劃入養(yǎng)老保險基金，并把此舉與正在進行的國有資產(chǎn)重組相結(jié)合。⑵、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。每年從財政收入中劃出一定比例補償養(yǎng)老保險基金。⑶、調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)。選擇一些競爭性行業(yè)，減持上市公司的國有股，這樣一方面可取得一定量的資金用來補償養(yǎng)老基金，另一方面又符合國有經(jīng)濟逐步從競爭性行業(yè)退出的改革方向。⑷、在條件成熟時，可考慮開征社會保障稅；或在建立新稅種時，規(guī)定從中劃出一部分并入養(yǎng)老保險基金。⑸、在城市化進程較快的地方，規(guī)定凡出讓國有土地使用權(quán)，其所得的一部分要劃入養(yǎng)老保險基金。
2、創(chuàng)新社會養(yǎng)老保險資金的投資機制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金保值增值
要想在不增加或少增加參保人負擔的情況下，持久地維持養(yǎng)老金的支付承諾，就必須提高養(yǎng)老保險資金的投資效率，實現(xiàn)其持續(xù)的保值增值。國務院于1995年明文規(guī)定，社會養(yǎng)老保險基金只能用來購買國債或存入銀行，在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中利率總體上是走低的，所以這種投資方式雖能較好地防范風險，但增值有限，甚至保值困難。因此，必須創(chuàng)新社會養(yǎng)老保險資金的投資機制，拓寬投資渠道。當前可考慮以托管或向商業(yè)人壽保險公司購買保單的方式進行投資，這樣既可以提高投資效率，又能有效地促進社會保險和商業(yè)保險的融合與互動；就我國當前金融市場實際情況看，托管人市場尚未真正形成，相對來說商業(yè)保險市場發(fā)育較為成熟，保險公司的經(jīng)濟實力也比較雄厚，是社保部門當前最合適的受托人和投資合作伙伴。從長遠打算，必須為社會養(yǎng)老保險基金創(chuàng)造更多適宜的投資工具，政府應制定適當政策以引導社會養(yǎng)老保險基金向低風險、高收益的領域投資，如住房信貸、基礎設施、教育產(chǎn)業(yè)等；浙江溫州的社保部門將部分社會養(yǎng)老保險資金投資于基礎設施建設——溫州大橋工程，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益，已為我們樹立了成功的典范。
3、增強社會養(yǎng)老保險的強制性，改革繳費機制
社會保險不同于商業(yè)保險的重要特征就在于它的強制性，之所以社會養(yǎng)老保險“擴面”困難、繳費率下降，其重要原因之一就是它的強制性沒有得到充分體現(xiàn)，建議加強社會保險的立法，變政府在社會保險方面對企業(yè)的軟約束為硬約束。同時，改革現(xiàn)有基本社會養(yǎng)老保險的繳費機制，可考慮將企業(yè)負擔的那部分保費打入職工的工資中，變企業(yè)代扣代繳為職工個人直接繳納，以體現(xiàn)責權(quán)利的統(tǒng)一。
4、積極創(chuàng)造條件，促進城鄉(xiāng)二元社會保險體系的融合
就全國的實際情況來看，由于城鄉(xiāng)差別的長期存在，在短期內(nèi)完全消除社會保險體系的城鄉(xiāng)二元性是不可能的；但這并不是說基本社會養(yǎng)老保險的“擴面”在農(nóng)村將無所作為。我們不妨借鑒改革開放的成功經(jīng)驗，實行由沿海到內(nèi)地循序漸進式的梯度戰(zhàn)略。先在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行試點，然后再根據(jù)經(jīng)濟條件變化，逐步向內(nèi)地推進。但無論怎樣做，都必須突破“農(nóng)民個人是養(yǎng)老保險承擔的主體”的束縛，在政府、集體財力不足的情況下，現(xiàn)實的選擇是首先建立家庭、社區(qū)、社會相結(jié)合的農(nóng)民綜合養(yǎng)老模式，再過渡到統(tǒng)一的基本社會養(yǎng)老保險體系。
綜上所述，擴大基本社會養(yǎng)老保險的覆蓋面既是必然的，也是必要的；一方面我們要積極創(chuàng)造條件擴大基本社會養(yǎng)老保險覆蓋面；另一方面又要保持清醒的頭腦，謹慎從事，充分考慮社會保險體系的安全，以確保我國的社會保障事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。【參考文獻】
⑴、國家統(tǒng)計局《第五次全國人口普查公報》
⑵、《2000年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》國家統(tǒng)計局2001年2月28日公布
⑶、鄭家亨陳凡楊越李世躍《關(guān)于江蘇、浙江兩省養(yǎng)老保險制度的調(diào)查報告》中國統(tǒng)計2000、3
⑷、林毓敏《社會保險與商業(yè)保險的結(jié)合方式及保險資金入市研究》統(tǒng)計研究2000、5
⑸、馬敏《社會養(yǎng)老保險在排擠商業(yè)保險嗎？》統(tǒng)計研究1998、4
【關(guān)鍵詞】 新農(nóng)保 養(yǎng)老基金 制度銜接
一、江西當前農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題
1992年，按照民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），江西省在94個縣（區(qū)）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，這種養(yǎng)老保險模式一度被稱為“農(nóng)民交錢養(yǎng)活自己”。1998年以后，江西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本處于停滯狀態(tài)。實踐表明，1992年后建立起的“舊農(nóng)保”制度實施的效果很不理想，其原因是“舊農(nóng)保”制度設計存在一些問題。
1、缺乏公共財政支持
《基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。1999年以前，江西省參加農(nóng)保的多數(shù)農(nóng)民是個人繳付保險費，政府和集體沒有資金支持；少數(shù)是個人繳付保險費，集體給予資金補助。這樣，由于大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，政府也沒有給予資金支持，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼。
2、基金保值增值困難
《基本方案》規(guī)定：基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值。但在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。目前國有銀行存款利率比國家規(guī)定計入個人賬戶的農(nóng)保基金利率低，農(nóng)保系統(tǒng)為了保證農(nóng)保基金運營安全，不能輕易把農(nóng)保基金投入別的增值渠道，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值增值相當困難。
3、保障水平過低
《基本方案》規(guī)定，農(nóng)民交納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領取養(yǎng)老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元。以江西省1993―1999年參加農(nóng)保的50萬人繳付的3.7億元農(nóng)保費計算，每人平均繳付的農(nóng)保費只有246.6元，這樣低的農(nóng)保繳費率到時候所得養(yǎng)老金自然是很低的，不能真正起到養(yǎng)老作用。
二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的特征
1、按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式建立籌資機制
籌資模式的創(chuàng)新是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最為顯著的特點，也是新模式農(nóng)保與《基本方案》的根本區(qū)別。1992年民政部制定的原方案中規(guī)定了“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的資金籌措原則，但在具體的實施環(huán)節(jié)中，集體補助有限、國家扶持畫餅，社會養(yǎng)老保險實質(zhì)上就是一種強制性的個人儲蓄。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村分級補助補貼的資金將占一半左右，個人的繳費比例一般不超過50%，能較好地體現(xiàn)出個人、集體、國家三者在養(yǎng)老保險制度中的責任，激發(fā)廣大農(nóng)民參保的熱情和積極性，提高保障水平，擴大覆蓋率。
2、確立合理的繳費基數(shù)和籌資標準
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度確保農(nóng)民退休時養(yǎng)老待遇一般不低于當?shù)剞r(nóng)村的最低生活保障標準。新農(nóng)保參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險辦法，制定較為科學的籌資標準和繳費基數(shù)，農(nóng)民的基本養(yǎng)老金與參保人的繳費基數(shù)和繳費年限掛鉤，克服了絕大多數(shù)農(nóng)村居民由于選擇的投保檔次過低而出現(xiàn)的養(yǎng)老待遇養(yǎng)老作用微乎其微的尷尬。
3、養(yǎng)老基金采用了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合
大賬戶小統(tǒng)籌的模式改變了原方案中的單一的個人賬戶模式，且適時為農(nóng)民增發(fā)適當?shù)酿B(yǎng)老金，以保障農(nóng)民的基本生活水平不因通貨膨脹等因素的影響而降低。
4、建立多層次全覆蓋的養(yǎng)老保障制度
我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展還有著較大的差別，這種差別在相當長的時間內(nèi)難以消除。這就決定了我們在推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的時候，要面對現(xiàn)實，正視差別。為確保農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保障全覆蓋，必須根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平、不同人群的養(yǎng)老方式、不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀，來進行分類設計和分步實施。
5、與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度銜接
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的框架設計基本上與城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度相一致，區(qū)別主要在于繳費基數(shù)的不同，通過繳費基數(shù)的調(diào)節(jié)可在未來較好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的銜接，根據(jù)農(nóng)村各地的不同時機情況，采取過渡的措施，逐步實現(xiàn)并軌。
三、江西構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策
1、建立“個人繳費、集體補助和政府補貼”三方分擔保險費的籌資機制
（1）個人繳費。為確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能夠有效運作和可持續(xù)發(fā)展，參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民應當在自愿的基礎上繳納一定的保費。江西新農(nóng)保制度可設計一套激勵農(nóng)民參保和繳費的機制。比如實行大賬戶小統(tǒng)籌模式，為每個參保人員建立農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳納的基本養(yǎng)老保險費和村集體補助部分全部計入個人賬戶。以各地上年度農(nóng)民人均純收入為繳費基數(shù)，在統(tǒng)一基數(shù)的基礎上確定個人繳費比例為繳費基數(shù)的10%～30%，由參保人員根據(jù)自身經(jīng)濟承受能力自行選擇，選擇比例越高，繳費數(shù)額越大，將來領取的養(yǎng)老金越多。個人賬戶養(yǎng)老金依據(jù)本人繳費多少和年限長短，有高有低，多繳多得、長繳多得。
（2）集體補助。在參保個人繳費的基礎上，當?shù)赜袟l件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當根據(jù)自身的經(jīng)濟實力，為參保農(nóng)民繳納一定比例的保費補助。江西新農(nóng)保原則上可規(guī)定“村集體按3%～10%的比例為每名參保人員進行平均補助”，“集體土地轉(zhuǎn)為國有的按出讓收入10%的比例提取社會保險儲備金”，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）財政按不低于3%的比例補助。
（3）政府補貼。當?shù)卣畡t應根據(jù)地方財政實力狀況，為農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供一定的資金補貼。中央財政對江西最低標準的基礎養(yǎng)老金給予全額補助，江西地方各級政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由江西省人民政府確定。對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府應為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費。
2、構(gòu)建多層次全覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度
為確保農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保障全覆蓋，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須同江西經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，同農(nóng)民的承受能力相適應，必須根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平、不同人群的農(nóng)村養(yǎng)老方式、不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀，來進行分類設計和分步實施，建立與地區(qū)經(jīng)濟增長非均衡戰(zhàn)略相適應的農(nóng)村養(yǎng)老非均衡保障制度。首先，分地區(qū)推進。在貧困型農(nóng)村，養(yǎng)老保險必須通過政府的非納費型社會救助養(yǎng)老金來進行，建立起以生活救濟和生活資助為主的救濟性質(zhì)的社會保障制度。在溫飽型農(nóng)村，農(nóng)民基本生活需求已得到滿足，應為這些地區(qū)的農(nóng)民提供養(yǎng)老和醫(yī)療方面的基本保障，同時積極推進新型養(yǎng)老保險制度的試點。富裕型農(nóng)村主要集中于東南沿海和大城市的近郊，其農(nóng)民收入水平高，思想觀念新，對社會保障的要求也比較高，這類地區(qū)可積極實施城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險試點。其次，分人群實施。在同一地區(qū)內(nèi)部，由于其人群的就業(yè)方式和生活方式不同，不同人群的社會養(yǎng)老方式、保障水平和需求是不同的，針對這一點，必須分批推進不同人群的養(yǎng)老保險。
3、提供新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律保障
各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本都是在1992年民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規(guī)定性，法律制度的欠缺給新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩(wěn)定、保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農(nóng)村養(yǎng)老保險具有很大的不穩(wěn)定性。加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法進程是關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)性和農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值的一個根本性問題。為了保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正常運行，建議在目前修改《中華人民共和國社會保險法（草案）》的同時，擬定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》，以法律形式明確諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應遵守的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標準、基金的運營情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的監(jiān)督及相關(guān)部門的責任等。江西各地應根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在國家制定的有關(guān)法律的基礎上，再制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利推進提供良好的法制環(huán)境保護。
4、處理好新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度間的關(guān)系
隨著江西城市化的不斷加快，越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，這對新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)提出了迫切要求。從長期看，為了促進城鄉(xiāng)居民享有公平的養(yǎng)老權(quán)益，應該推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的一體化，努力建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度。
新農(nóng)保制度的責任主體為個人、集體和國家，考慮到江西各地區(qū)集體經(jīng)濟實力有限的現(xiàn)狀，新農(nóng)保的責任主體主要是國家和參保者個人。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度責任主體為國家、企業(yè)和個人，企業(yè)和個人的責任主要體現(xiàn)在為參保者繳納養(yǎng)老保險費方面，國家的責任主要體現(xiàn)在為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶提供財政支持等方面。新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的責任分擔結(jié)構(gòu)有差異，這為江西城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)設置了障礙，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的一體化。因此，在新農(nóng)保制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度實施或發(fā)展過程中，應該采取有力措施，推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的合理銜接，并為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一奠定基礎。
此外，江西還要處理好新農(nóng)保制度與農(nóng)村其他社會保障制度間的關(guān)系。農(nóng)村社會保障制度體系是一個整體系統(tǒng)，新農(nóng)保制度是這個整體系統(tǒng)的一個重要子系統(tǒng)。作為農(nóng)村社會保障制度體系的一部分，新農(nóng)保制度不可能孤立運行，它的可持續(xù)發(fā)展不僅與其制度自身的健康運行相關(guān)，而且與其他農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展緊密相連。如重視新農(nóng)保與農(nóng)村社會救助制度之間的整合與協(xié)調(diào)、新關(guān)注農(nóng)保與家庭養(yǎng)老之間的協(xié)調(diào)等。
（注：本文為2010年江西省高校人文社科規(guī)劃項目《江西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建研究》（JJ1005）的成果。）
【參考文獻】
[1] 江西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作情況調(diào)研課題組：江西“農(nóng)保”向何處去[J].社會工作?實務版，2006（9）.
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;社會養(yǎng)老保險;問題;對策
農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障體系中的一項特殊內(nèi)容，是指在國家政策引導下，農(nóng)民自愿參加，以集體經(jīng)濟組織為依托，以農(nóng)村人口為對象而建立起來的養(yǎng)老保險制度。目前，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化發(fā)展速度的加快，廣大農(nóng)民迫切需要建立相應的保險制度，建立完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件已經(jīng)成熟。十七屆三中全會對建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度問題高度重視，就如何建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度問題進行了部署，并提出了明確的要求和推進的措施。
1、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設中存在的問題
隨著市場經(jīng)濟體制改革的深人，工業(yè)化、城市化進程的加快，家庭和土地這兩類傳統(tǒng)保障方式的功能持續(xù)弱化，放大了農(nóng)村人口老齡化的社會風險。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險嚴重滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。從目前情況看，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險存在著許多問題。
1.1設置模式不合理，農(nóng)民參保積極性不高，意識不強
由于在制度設計中沒有真正意義上的政策和資金支持，農(nóng)民并沒有參加社會養(yǎng)老保險的積極性。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，規(guī)定農(nóng)民交納保險費時，可根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元，共10個繳費檔次。長期以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平普遍偏低，加上農(nóng)民對社保政策關(guān)注不夠或尚存疑慮，對制度缺乏信心，大都選擇每月2元的最低檔次保費，不能真正發(fā)揮養(yǎng)老功能，養(yǎng)老保障的目的難以實現(xiàn)。保障水平偏低，無法達到“老有所養(yǎng)”的初衷。
1.2農(nóng)村集體經(jīng)濟組織軟弱無力
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度堅持“個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，但其中“集體補助為輔”難以落實。目前相當一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟逐步萎縮，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“軟弱無力”，有相當部分村級集體積累實際是“空殼子”，導致多數(shù)農(nóng)民得不到任何補貼，農(nóng)保中“集體補助為輔”的原則成為空話，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險。“國家給予政策扶持”集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參保，而農(nóng)民參保并沒有得到直接財政支持。因而這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險僅僅是一種農(nóng)村個人強制儲蓄型養(yǎng)老方案，而不是真正意義上的社會養(yǎng)老保險，不具有社會性和保障性。這也是多年來我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作未能展開的重要原因。
1.3農(nóng)民工對參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的需求并不迫切
現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在制度上規(guī)定覆蓋所有在城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動者，也包括農(nóng)民工，但在實際執(zhí)行中，農(nóng)民工參保的比例很低。截至2008年底，全國參加城保的農(nóng)民工2 416萬人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的17%。主要原因是現(xiàn)行城保制度的部分政策難以完全適應農(nóng)民工的特點。在政府投人和資金扶助均十分缺乏的情況下，農(nóng)民工比較注重眼前既得利益，多數(shù)具備勞動能力的農(nóng)民不愿意逐年繳費參加社保，感覺不僅要“自己養(yǎng)自己”，還要“出錢養(yǎng)活龐大的農(nóng)保機構(gòu)與人員”，難以獲得他們的認同與支持。對農(nóng)民工而言，相比老年補貼這種很多年以后才能領取的待遇，農(nóng)民工更看重現(xiàn)實收人。
1.4城鄉(xiāng)一體養(yǎng)老保險制度接軌存在難點
在工業(yè)化、城市化的進程中，出現(xiàn)了越來越多的被征地農(nóng)民。對這些必須納人社會養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民，現(xiàn)階段的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障水平大大低于城鎮(zhèn)保障水平，不利于促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中和推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。現(xiàn)行政策規(guī)定，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，保費的繳納期限不能低于巧年，要求繳納的保費標準為城鎮(zhèn)企業(yè)職工工資總額的28%，其中企業(yè)應負擔20%，這就基本排除了沒有集體企業(yè)或村集體經(jīng)濟薄弱的失地農(nóng)民進人城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的可能。
1.5家庭養(yǎng)老逐漸成為農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展的一個瓶頸
愛老、尊老、敬老是中華民族幾千年的傳統(tǒng)美德，家庭養(yǎng)老以土地保障為依托的養(yǎng)老模式一直是我國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式。然而，隨著我國城市化進程的加快，人均耕地減少，農(nóng)業(yè)人口在逐步減少，農(nóng)民觀念在發(fā)生變化，農(nóng)村家庭規(guī)模逐漸變小，農(nóng)村老齡化趨勢逐漸加劇，傳統(tǒng)家庭保障模式的基礎正在逐漸動搖，家庭養(yǎng)老保障功能快速走向衰弱。目前，許多地方的被征地農(nóng)民陷人了“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份”的尷尬境地。這中情況既影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定，也會滋生一系列復雜的社會問題，嚴重影響中國社會主義和諧社會的構(gòu)建。
2、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設對策
2.1發(fā)揮政府作用，加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持
按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式建立籌資機制，加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。社會養(yǎng)老保險制度作為一種保障老年居民享受社會養(yǎng)老待遇的保險制度，離不開資金的支撐。目前農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金籌集主要由農(nóng)民自己出，或完全讓農(nóng)民自己出。所以，農(nóng)民沒有參加社會養(yǎng)老保險的積極性。因此，為確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能夠有效運作和可持續(xù)發(fā)展，政府宜重新定位在農(nóng)村社會保險中的責任，建立以財政補貼為主導的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。除了應通過繳費補貼、基金貼息、待遇調(diào)整補貼、老年人直補等多種方式引導和鼓勵農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險外，還應提高集體補助的比重，為參保農(nóng)民繳納一定比例的保費補助，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。
2.2創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接的辦法
構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方向，破除城鄉(xiāng)分割體制，創(chuàng)造條件探索實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系。參加“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”的農(nóng)民將享受到與城鎮(zhèn)職工一樣的參保模式:“基礎養(yǎng)老金十個人賬戶”。農(nóng)民轉(zhuǎn)居后，便可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接過渡。
關(guān)鍵詞：勞動力就業(yè)模式；社會養(yǎng)老保障制度；演變
中圖分類號：C913
文獻標識碼：A
文章編號：1674-1723（2012）06-0128-03
現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險體系依賴勞動者在崗期間繳費的積累（預先積累制模式）或在職勞動者與退休者之間強制的代際承諾（現(xiàn)收現(xiàn)付制模式）得以持續(xù)運行。因而，經(jīng)濟體中不同勞動者群體的勞動收入狀況、年齡結(jié)構(gòu)以及就業(yè)模式等勞動力市場因素便成為影響現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因子。有鑒于此，我們必須深入探討社會養(yǎng)老保障制度體系演變中的勞動就業(yè)制度及其勞動力市場結(jié)構(gòu)等因素，從而更透徹地把握我國社會養(yǎng)老保障制度演變的動力、規(guī)律和趨勢。
一、城鄉(xiāng)隔離的勞動分配制度奠定了養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)分割的基礎
1953年，中央政府頒布《勞動保險條例》，建立了城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度，它主要針對城鎮(zhèn)國有企業(yè)職工，而由于當時國有經(jīng)濟逐漸成為中國城鎮(zhèn)主要的，甚至唯一的經(jīng)濟形式，《勞動保險條例》實際上覆蓋了幾乎所有的城鎮(zhèn)職工。該制度具有明顯的單位（企業(yè)）社會養(yǎng)老保險特征，即主要由單位（企業(yè)和其他單位）為社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，職工社會養(yǎng)老保險費的繳納以及退休人員退休金的發(fā)放都由單位自身負責。
在農(nóng)村，與發(fā)達國家開始建立社會養(yǎng)老保障時一樣，中國政府并未建立專門的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，而是根據(jù)農(nóng)村勞動就業(yè)的特征形成了以公社和家庭共同承擔養(yǎng)老責任的集體養(yǎng)老制度，它以土地集體所有和集體勞動為基本特征。通過和公社化運動，中國農(nóng)村基本上實現(xiàn)了以公社為基礎的集體勞動，土地等主要生產(chǎn)資料歸集體所有，勞動成果也主要歸集體所有，并由集體分配，個人和家庭失去了從事個體勞動的基本條件。因而，在農(nóng)村勞動者無力勞動，退出集體勞動之后，將由公社集體提供基本的生活資料，而家庭內(nèi)部只能提供一些老年照料服務，難以在金錢上和物質(zhì)上提供更多支持。除此之外，據(jù)1954年憲法“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物資幫助的權(quán)利”的規(guī)定，政府建立了農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度。
戶籍制度的實施和嚴格執(zhí)行導致城鄉(xiāng)勞動力隔絕，進而造成了城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險制度事實上的分割。1958年以前，中國并未建立嚴格的戶籍管理制度，人們擁有自由遷徙的權(quán)利。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。戶籍制度以法規(guī)形式嚴格限制農(nóng)民進入城市就業(yè)，并限制城市間的人口流動，城鎮(zhèn)勞動者在國有企業(yè)實現(xiàn)充分就業(yè)，鄉(xiāng)村勞動力則只能在農(nóng)村集體勞動。勞動者流動異常困難，除了非常有限和狹窄的幾種渠道之外（上大學、結(jié)婚等），農(nóng)村勞動力被隔絕在城鎮(zhèn)之外。城鄉(xiāng)二元分割的社會養(yǎng)老保險制度實際上就是農(nóng)民階級與工人階級的二元隔絕，也就是農(nóng)業(yè)就業(yè)和非農(nóng)就業(yè)的二元隔絕，而這種隔絕一直延續(xù)到改革開放。
二、1978年以來的勞動力市場變革催生社會養(yǎng)老保障制度改革
1978年以來的改革開放逐漸建立了勞動力市場制度，改變了城鄉(xiāng)隔絕的勞動力就業(yè)模式，進而提出了改革傳統(tǒng)社會養(yǎng)老方式的要求。從宏觀上講，經(jīng)濟體制改革打破了勞動力要素的城鄉(xiāng)配置。農(nóng)民工規(guī)模從改革初期不足2000萬上升到2010年的超過1.5億，這些在城鎮(zhèn)工作的勞動者也需要進入社會養(yǎng)老保障制度體系。另一方面，城鎮(zhèn)非公有制經(jīng)濟迅速發(fā)展，大量新增城鎮(zhèn)勞動力往往只能在非公有制企業(yè)就業(yè)，就業(yè)狀況與國有企業(yè)就業(yè)者差異明顯，以正規(guī)部門就業(yè)模式為范式的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障模式難以真正有效地覆蓋他們。城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)形式的轉(zhuǎn)變從多方面對社會養(yǎng)老保障制度帶來沖擊，推動城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度變革。與前一個時期不同的是，中國城鄉(xiāng)二元的勞動就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了次二元化特征，即城鎮(zhèn)出現(xiàn)了國有集體企業(yè)就業(yè)（正規(guī)就業(yè)）之外的外資、個體私營企業(yè)就業(yè)（非正規(guī)就業(yè)）形式，農(nóng)村就業(yè)出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)就業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)等多種就業(yè)形式，從而使得原有的城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保障制度出現(xiàn)了層層漏洞。
改革開放以來，隨著勞動力城鄉(xiāng)分布與就業(yè)模式的轉(zhuǎn)變，中國社會養(yǎng)老保障制度進行了持續(xù)的改革。在城鎮(zhèn)，一些地方于1984年開始展開城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度改革，主要目標是減輕國有企業(yè)負擔，保證城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系持續(xù)發(fā)展。之后，各地又進行了一系列改革，如逐步提高統(tǒng)籌層次，從原有的單位統(tǒng)籌逐漸向地方和行業(yè)統(tǒng)籌，并進而實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌；同時，不斷擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，逐步將非國有企業(yè)職工以及農(nóng)民工等納入城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險范疇，并建立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老模式。2011年，國務院又決定在我國實行城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的試點工作，從而最終邁出了覆蓋全體城鎮(zhèn)人口的社會養(yǎng)老保險制度建設步伐。在農(nóng)村，民政部于1992年制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（試行），規(guī)定農(nóng)民個人和集體共同籌資，參與農(nóng)村社會保險，政府給予一定政策優(yōu)惠。這是中央政府制定的最早的關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度體系，雖然它的商業(yè)性質(zhì)較為突出，但仍然反映了在中國農(nóng)村人口與勞動力結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變等經(jīng)濟社會背景下，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老體系改革的迫切需求。2009年，國務院開始在全國部分地區(qū)開始新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點，并制定了個人繳費、集體補助和國家補貼的籌資模式，成為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的里
程碑。
三、勞動力市場持續(xù)變革導致了當前社會養(yǎng)老保障制度的困境
我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度當前存在的主要問題也與勞動力市場變化密切相關(guān)。當前我國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度存在幾個突出問題，首先是城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險覆蓋率偏低，特別是非正規(guī)就業(yè)者參與社會養(yǎng)老保險的比例偏低，而這又主要是由于非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)和收入特征決定的；其次是城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的財政可持續(xù)性問題突出，這也直接源于勞動者年齡結(jié)構(gòu)老化而導致的在職者（繳費者）與退休者（退休金領取者）之間比例的日益失衡。
關(guān)于我國社會養(yǎng)老保險逃費的原因，學術(shù)界目前對此認識比較統(tǒng)一，主要可以概括為企業(yè)、職工個人、政府三個方面的原因。
(一)企業(yè)方面的原因
我國養(yǎng)老保險實行企業(yè)按照職工工資總額的百分之二十繳費，對于大部分企業(yè)來說，職工工資在企業(yè)總收入占有很大比重，養(yǎng)老保險的多少直接影響到企業(yè)的利潤，因此企業(yè)有逃費的動因。楊立雄(2010)認為企業(yè)經(jīng)營或改制因素也是導致企業(yè)逃費的重要原因之一。主要表現(xiàn)為企業(yè)經(jīng)營困難，效益不高，處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，這導致部分企業(yè)無力繳納養(yǎng)老保險費。孫祁祥(2001)認為由于一些效益差的企業(yè)不能按時足額繳費，導致養(yǎng)老保險繳費減少，為了保證養(yǎng)老保險的收支平衡，國家不得不提高繳費率，使經(jīng)營效益好的企業(yè)也開始逃費。
(二)職工個人方面的原因
在我國社會養(yǎng)老保險由單位和個人負擔，單位繳納工資總額的20%，職工個人繳納8%，因此在養(yǎng)老保險的逃費中也有職工個人方面的原因。劉華(2006)認為養(yǎng)老保險逃費職工方面的原因有個人短視、養(yǎng)老保險期望回報較低、職工缺乏自我保護意識。許多年輕職工對養(yǎng)老保險缺乏意識，對養(yǎng)老問題考慮甚少，因為當前的需要更注重眼前利益，認為現(xiàn)在拿在手里的更實在，另外養(yǎng)老保險繳費時間較長，目前繳費與待遇關(guān)系不太明確，職工很難預測自己未來的收入，因此積極性較低。陳偉誠(2006)認為目前我國就業(yè)市場競爭激烈，職工個人在勞動力市場中處于弱勢地位，職工往往因為擔心失業(yè)或受到威脅而不敢爭取自己的權(quán)益。
(三)政府方面的原因
(1)我國養(yǎng)老保險制度設計存在缺陷。楊立雄(2010)認為我國社會養(yǎng)老保險規(guī)定職工只需繳費滿15年達到退休年齡時就可以按月領取養(yǎng)老金，這就使許多職工認為只要繳滿十五年就可以了，不需多繳，多繳就等于多吃虧，于是便產(chǎn)生了個人逃費動機。(2)征繳主體不確定。目前我國養(yǎng)老保險的征繳主體沒有統(tǒng)一規(guī)定，國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定社會保險費的征繳機構(gòu)，國務院授權(quán)各省級單位自行在地方稅務和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之間進行選擇。截止2009年有18個省是由地方稅務部門擔負社會保險費的征繳任務，其他的省由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責。征繳主體不確定，反復變更，地稅部門和社會保險經(jīng)辦部門都想獲得征收權(quán)，爭取部門利益最大化，不利于養(yǎng)老保險費的征繳。(3)養(yǎng)老保險繳費率過高，與經(jīng)濟發(fā)展水平和企業(yè)承受能力不相適應。目前我國企業(yè)繳費率明顯高于世界平均繳費水平，過高的繳費水平增加了企業(yè)負擔，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，增加了企業(yè)的逃費動機。
二、解決社會養(yǎng)老保險逃費問題的措施
社會養(yǎng)老保險逃費現(xiàn)象嚴重影響了我國社會保障體系的穩(wěn)定運行，損害了養(yǎng)老保險制度的基礎，長久下去將會影響我國養(yǎng)老保險制度的可行性、可信性和公平性。為了解決養(yǎng)老保險逃費現(xiàn)象，很多學者做了大量的研究，提出了很多解決措施，這些措施可以歸納為制度措施、法律措施、監(jiān)管措施和其他措施。
(一)制度措施
許多專家學者研究發(fā)現(xiàn)我國社會養(yǎng)老保險制度方面存在的缺陷是導致社會養(yǎng)老保險逃費的一個重要原因，因此要解決逃費現(xiàn)象，必須對我國養(yǎng)老保險制度進行一些改革。1．修改我國養(yǎng)老保險繳費年限陳偉誠(2006)認為解決養(yǎng)老保險逃費現(xiàn)象應該調(diào)整相關(guān)條款解決“15年”問題。這個問題可以通過兩個途徑來解決，一是可以延長領取基礎退休金資格的繳費年限，二是可以增加長期繳費的激勵機制。楊立雄(2010)認為我國社會養(yǎng)老保險規(guī)定的繳費滿十五年，達到退休年齡即可按月領取養(yǎng)老金，使許多職工繳滿十五年就不再繳納，因此應加強職工繳費與待遇之間的聯(lián)系，進一步提高領取基本養(yǎng)老保險的最低年限要求。2．政府承擔部分歷史債務由于我國建國后實行特殊的養(yǎng)老保險政策，導致改革后形成大量的隱性負債即轉(zhuǎn)軌成本，這部分債務本應由政府承擔，但政府在設計社會養(yǎng)老保險改革方案時并未采取專門方式處理轉(zhuǎn)軌債務，而是將這部分債務轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)，加重了企業(yè)負擔，加重企業(yè)逃費現(xiàn)象。彭宅文(2010)認為強化征繳激勵首先需要政府承擔養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本，降低養(yǎng)老保險收繳壓力。“代際轉(zhuǎn)移支付”的轉(zhuǎn)軌成本使一些歷史債務較重，且經(jīng)濟狀況較差的地區(qū)養(yǎng)老保險收不抵支，與其被動的通過養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付制度來緩解壓力，不如政府主動積極的承擔轉(zhuǎn)軌成本。李娟(2009)認為政府應承擔歷史債務，多渠道籌措資金，適當降低養(yǎng)老保險費率。轉(zhuǎn)軌債務是歷史舊賬，政府必須責無旁貸的承擔責任，而不能將這筆債務強加于企業(yè)。政府可以通過變賣國有資產(chǎn)，發(fā)型養(yǎng)老保險福利彩票等方式充實養(yǎng)老保險基金，也可以汲取智利等國家的成功經(jīng)驗，發(fā)行特種債券等。3．適度降低社會養(yǎng)老保險費率陳磊(2007)認為在養(yǎng)老保險繳費率較低的國家征繳率通常是很高的，我國目前的繳費率遠高于世界平均水平，較高的繳費率一方面增加企業(yè)的營運成本，使企業(yè)在全球化競爭中喪失主動權(quán);另一方面給收入較低的職工或有意加入社會保障的職工設置了一個障礙。因此降低繳費率，就會提高養(yǎng)老保險的征繳率，減少逃費現(xiàn)象發(fā)生。
(二)法律措施
2011年7月1日我國社會保險法正式實施，填補了我國社會保障領域的空白，為我國社會養(yǎng)老保險費的征繳提供了法律保障，但是我國社會保險法仍然存在一些不足，為了更好地解決社會養(yǎng)老保險逃費問題，國家需要從法律方面采取一些措施完善我國的社會保險法，以解決我國養(yǎng)老保險逃費現(xiàn)象。1．國家應加緊依據(jù)社會保險法制定相關(guān)的實施細則董恩剛(2012)認為我國雖然已經(jīng)實施了社會保險法，但是社會保險法內(nèi)容涉及整個社會保險領域，內(nèi)容比較寬泛，因此我國應制定涉及社會保險的各項實施細則，以便征繳機關(guān)、企業(yè)和個人能夠更好的理解和實施。2．從法律上確定唯一的社會保險征繳機構(gòu)我國社會保險的征繳實行的是有地方稅務部門和社會保險部門雙頭征收的制度，在實施中同時存在兩個征收機構(gòu)，不僅會影響制度整合，導致記賬不清等問題，而且還不利于我國社會保險資金的精細化管理和長遠發(fā)展。因此我國應從法律上確定唯一的征收主體。劉軍強(2011)通過對1999年到2008年各省級單位征繳制度的變遷，構(gòu)建了一個歷時十年的面板數(shù)據(jù)庫，最后發(fā)現(xiàn)由稅務部門進行征收更有利于擴大社會保險覆蓋面，有利于社會保險基金的增長。
(三)監(jiān)管措施
1．加大稽核力度養(yǎng)老保險稽核審查工作做得好，可以從源頭上來預防和防止逃費行為。劉華(2006)認為加大稽核力度首先要健全相應機構(gòu)，強化隊伍建設;其次要加強行政強制力，國家應賦予稽核部門一定的行政強制力，稽核部門可對一些有能力繳費而又逃費的企業(yè)采取強制措施。另外還要加強基本養(yǎng)老保險金的內(nèi)部審核，主要包括企業(yè)是否按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險金，參保人員的工資總額是否正確，企業(yè)是否將個人養(yǎng)老保險金挪作他用(楊立雄2010)。2．政府部門實行聯(lián)動要解決養(yǎng)老保險逃費問題，必須各個政府部門實行聯(lián)動，對一些逃費企業(yè)在貸款、征地審批、購車建房等方面予以限制，以促使其按時足額繳納養(yǎng)老保險費。3．要劃清故意欠繳和無力繳納的界限監(jiān)管部門對于逃費的企業(yè)要進行合理的劃分，將養(yǎng)老保險逃費企業(yè)劃分為有能力繳納和沒有能力繳納的企業(yè)，對于有能力繳納而又逃費的要予以懲治，該收的收，該罰的罰，絕不姑息;對于有些確實因資金緊張無力繳費的企業(yè)要履行正常的緩交手續(xù)，給予一定的時間寬限。
(四)其他措施
1．加強宣傳和充分發(fā)揮輿論媒介作用政府監(jiān)管部門應加強宣傳，加強引導，使企業(yè)和職工更好的了解養(yǎng)老保險以及相關(guān)法律法規(guī)，董恩剛(2012)認為要加強社會保險法規(guī)的宣傳培訓，利用普法教育、疑難解答、政策法規(guī)等形式普及教育讓更多公民能夠?qū)ι鐣ｋU政策法規(guī)有全面的了解和掌握，依法維護自己的合法權(quán)益。另外也要引導職工正確處理眼前利益與長遠利益的關(guān)系，認識養(yǎng)老保險的重要作用，廣大輿論媒介也要加強對養(yǎng)老保險繳費的監(jiān)督，對一些有能力繳費而又逃費的企業(yè)進行曝光施加外部壓力(丁瑞2009)。2．完善資本市場拓寬養(yǎng)老保險資金投資渠道陳偉誠(2006)認為我國養(yǎng)老保險資金投資渠道相對較少，收益較低，當前政府應積極培育高質(zhì)量的機構(gòu)投資者對企業(yè)的滲透，不斷擴大資本市場規(guī)模，健全多層次資本市場，減少市場的非系統(tǒng)性風險，為養(yǎng)老保險基金的長期投資創(chuàng)造一個良好的市場環(huán)境。
三、結(jié)論及進一步研究方向
據(jù)《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》資料顯示，2012年全國農(nóng)民工總量達到26261萬人，比上年增加983萬人，增長3．9%。其中，外出農(nóng)民工16336萬人，增加473萬人，增長3．0%。本地農(nóng)民工9925萬人，增加510萬人，增長5．4%。①農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移過程中呈現(xiàn)出以下特點:
(一)外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例偏低，但轉(zhuǎn)移接續(xù)需求巨大從2008年至2012年，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例分別為9．8%、7．6%、9．5%、13．9%和14．3%。近五年，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例雖然從9．8%提高到14．3%，但是參保比例仍然較低。根據(jù)農(nóng)民工數(shù)量測算出，2012年外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的人數(shù)約有2336．05萬人。而對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，全國跨省轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系的約有114．7萬人次，轉(zhuǎn)移基金約178．6億元。②從以上對比可看出，外出農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的工作量巨大。
(二)跨省外出的農(nóng)民工數(shù)量減少，農(nóng)民工以跨省外出為主的格局改變根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年在外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)務工的農(nóng)民工8390萬人，比上年增加772萬人，增長10．1%，占外出農(nóng)民工總量的52．9%;在省外務工的農(nóng)民工7473萬人，比上年減少244萬人，下降3．2%，占外出農(nóng)民工總量的47．1%。在省內(nèi)務工的比重比上年上升3．2個百分點。③2011年，去省外務工人數(shù)減少，改變了多年來跨省外出農(nóng)民工比重大于省內(nèi)務工比重的格局。
二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中遇到的問題
(一)部分農(nóng)民工重復參保，轉(zhuǎn)移接續(xù)利益受損
我國的養(yǎng)老保險制度設計不允許重復參保，但由于不同的養(yǎng)老保險制度的實施強度不同，在城鎮(zhèn)工作時被強制參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，在農(nóng)村又自愿參加了新農(nóng)保，并且兩種制度的繳費規(guī)定不同，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險按月繳費，而新農(nóng)保是按年繳費，這些因素會使農(nóng)民工重復參保難以避免。在農(nóng)民工流動就業(yè)時，如果不知道重復參保只能按照一種制度享受待遇，會導致農(nóng)民工養(yǎng)老保險利益受到損害。
(二)新農(nóng)保與城居保制度并軌中的問題
新農(nóng)保與城居保能否順利并軌影響著農(nóng)民工流動就業(yè)的保險關(guān)系能否順利轉(zhuǎn)移接續(xù)。其一，關(guān)于財政補貼的問題。新農(nóng)保與城居保繳費檔次不同，兩種制度的財政補貼并未明確與繳費檔次相對應，要使城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度正常運行，需處理兩種制度的財政補貼標準保證公平的問題。其二，關(guān)于經(jīng)辦管理的問題。新農(nóng)保按照《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程》的規(guī)定暫實行縣級統(tǒng)籌，全市建立統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)。城居保也實行的是縣(區(qū))級統(tǒng)籌，在全市建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的經(jīng)辦管理，納入全省統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)。兩項制度獨立運行，并軌時需處理兩個系統(tǒng)的融合問題以及市級信息系統(tǒng)與省級信息系統(tǒng)的融合問題。
(三)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)
農(nóng)民工在流動就業(yè)時，在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)面臨著一些問題:其一，兩種制度政策規(guī)定不統(tǒng)一，繳費方式、待遇水平、管理方式等方面差異較大。其二，基層社保經(jīng)辦機構(gòu)人少事多，信息系統(tǒng)的建設還相對滯后，社保各級經(jīng)辦部門的管理體制和信息技術(shù)的運用，難以滿足養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的需求。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中遇到障礙的原因
(一)兩項制度的基金籌集方式等方面差異大———政策原因
新農(nóng)保與城居保已并軌為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，這項制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的資金來源、繳費標準、賬戶管理及待遇標準等方面均不同。在農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中，這是最直接的原因。在轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中，農(nóng)民工養(yǎng)老保險利益的影響因素主要集中于兩點:一是養(yǎng)老金待遇計算方式，二是繳費年限的折算方式。其一，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度養(yǎng)老金待遇包括每年70元基礎養(yǎng)老金及個人賬戶儲存額。個人繳費選擇不同的繳費檔次，財政給予30～50元的補貼。對于連續(xù)繳費超過15年的參保者，每超過一年，基礎養(yǎng)老金可增發(fā)1%。職保基礎養(yǎng)老金月標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，按多繳多得的原則設計。其二，職保個人累計繳費時間要滿15年，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險繳費年限相對寬泛。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險按年繳費，積累額少，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險按月繳費，積累額多。這使得農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中會衡量養(yǎng)老保險利益的得失。
(二)地方政府間的利益博弈及農(nóng)民工的道德風險———經(jīng)濟原因
目前職保實行的是部分積累制，由于養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)制成本沒有及時消化，個人賬戶出現(xiàn)空賬運行的狀態(tài)，統(tǒng)籌賬戶部分的基金實際實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制。由現(xiàn)收現(xiàn)付制導致的代際效應表現(xiàn)為，農(nóng)民工的繳費標準與待遇享受標準并未對應，即養(yǎng)老金待遇與當?shù)亟y(tǒng)籌賬戶的貢獻大小無關(guān)。當農(nóng)民工轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系時，個人賬戶的積累額可以全部轉(zhuǎn)移，但統(tǒng)籌賬戶的基金只能部分轉(zhuǎn)移，以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數(shù)計算轉(zhuǎn)移。剩余的大部分統(tǒng)籌賬戶基金則為轉(zhuǎn)出地的社會統(tǒng)籌基金做貢獻。轉(zhuǎn)入地接收少量基金，卻要承擔長期的養(yǎng)老金待遇發(fā)放及調(diào)整責任。此外，農(nóng)民工在接近退休年齡時，有可能產(chǎn)生去經(jīng)濟條件發(fā)達的地區(qū)辦理退休關(guān)系的道德風險。這會增加轉(zhuǎn)入地的養(yǎng)老金支付壓力，造成參保者之間的不公平。出于經(jīng)濟人的理性考慮，地方政府會在農(nóng)民工轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險關(guān)系時，出臺不同政策來設置障礙或提高門檻，這樣一方面可以維護本地社保利益，另外還可以克服農(nóng)民工的道德風險。
(三)社保部門的信息化管理程度不高———技術(shù)原因
養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)需要高效、快捷的信息系統(tǒng)支持。《宿遷市社會保障卡建設實施方案》中提出，到2013年底面向全市發(fā)放社會保障卡110萬張。宿遷市社保部門信息化管理程度還不高，社會保障卡普及程度較低。目前的金保工程二期對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及城鄉(xiāng)居民納入到社保覆蓋范圍的信息化支持還需進一步增強。在跨地區(qū)用卡方面，社會保障卡在適應流動性方面的靈活性不夠，尚未形成統(tǒng)一的跨地區(qū)業(yè)務辦理平臺。還存在網(wǎng)絡不暢通、應用系統(tǒng)不統(tǒng)一、經(jīng)辦流程不銜接等制約因素，對于農(nóng)民工跨地區(qū)重復參保和重復領取待遇的監(jiān)控效果也未體現(xiàn)出來。
四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的解決對策
(一)完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，通過精算制定公平的養(yǎng)老金待遇方案
首先，應明確新農(nóng)保與城居保合并實施的具體操作細則，使農(nóng)民工從新農(nóng)保并入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度時，與城市居民享受同等標準的財政補貼與養(yǎng)老金待遇。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，進一步提高農(nóng)民工的參保率，消除戶籍制度對社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的影響，讓農(nóng)民工真正融入任意一種養(yǎng)老保險制度當中。其次，在養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中，關(guān)于繳費年限的折算是影響?zhàn)B老保險利益的重要因素。參加職保繳費年限滿15年的，可以從城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保;職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)保或城居保。農(nóng)民工由城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保時，可以嘗試通過公式計算折算年限。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)將參保人各年的個人賬戶積累額(An)占相應年度統(tǒng)籌區(qū)域城鎮(zhèn)職工月最低工資標準及個人繳費比例乘以12個月(Bn)的比例，折算成職保的繳費年限為N1。由于兩項制度繳費差距較大，故采用城鎮(zhèn)職工最低工資標準作為折算基礎。其中，Cn為當年職保個人繳費與企業(yè)繳費總和的50%，Dn為當年城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險個人賬戶積累額。與城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度相比，職保的繳費水平高，繳費周期短，賬戶積累額多，因此選取職保個人與企業(yè)繳費總和的50%作為折算年限基礎，一方面保證農(nóng)民工不因回鄉(xiāng)養(yǎng)老而待遇太低，另一方面可以增強農(nóng)民工在城市工作參保的積極性。
(二)提高統(tǒng)籌層次，發(fā)揮全國社會保障基金的調(diào)劑作用
目前，宿遷市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度實行縣區(qū)級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低，要逐步提高各項養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次。并且推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，以職保為參照基準，逐步將各項制度合二為一，向全國公民發(fā)放統(tǒng)一的基礎養(yǎng)老金，保證養(yǎng)老保險制度的公平性，在此基礎上實行個人彈性繳費，與享受待遇相掛鉤，保證養(yǎng)老保險制度的激勵性。長遠來看，有利于社會保險制度統(tǒng)一局面的實現(xiàn)，也就從根本上解決了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的難題。另外，要充分發(fā)揮全國社會保障基金的補充、調(diào)劑作用，協(xié)調(diào)不同統(tǒng)籌區(qū)域的利益關(guān)系。
(三)推廣社會保障卡，提高社保部門信息化程度
宿遷市到2013年底推廣110萬張社會保障卡，預計到2015年全市持卡人數(shù)達到340萬人，覆蓋60%以上的人口。其一，要加快社會保障卡的發(fā)放和應用步伐，加大社保領域的信息化投入，推動實現(xiàn)在全省范圍的社會保障一卡通。同時積極推進金保工程二期建設，逐步實現(xiàn)全國系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，加強地方財政和銀行的合作。農(nóng)民工在流動就業(yè)時，可以只轉(zhuǎn)移社保關(guān)系，不轉(zhuǎn)移基金。在達到領取養(yǎng)老金的條件時，采取分段計算的方法，在參保人享受養(yǎng)老金待遇時，由各參保地的社保經(jīng)辦機構(gòu)按照不同參保地的繳費數(shù)額占個人總繳費數(shù)額的比例，將基金分別匯入最終養(yǎng)老保險關(guān)系所在地。其二，要加強社保部門信息化隊伍建設，提高隊伍素質(zhì)和技術(shù)水平。在數(shù)據(jù)整合遷移的過程中，確保數(shù)據(jù)的準確、安全，在不同系統(tǒng)間實現(xiàn)信息共享，避免重復參保、重復領取待遇，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度的有效實施，為農(nóng)民工自由流動提供便捷高效的服務，保障農(nóng)民工的養(yǎng)老保險利益在轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中公平享受待遇。
五、結(jié)語
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)；養(yǎng)老制度；公平性。
公平是現(xiàn)代社會保障制度的本質(zhì)和核心。解決社會的不公平，創(chuàng)造并維護社會的公平，是現(xiàn)代社會保障制度安排的基本出發(fā)點，同時也是社會保障政策實踐的最終歸宿。社會保障本是保障公民基本生活需求并彌補初次分配造成的不公平的一種制度安排，但在我國社會保障政策中仍然存在著某些不公平，有些地方不公平還比較嚴重，致使社會保障維護社會公平的職責和功能的效力都大大降低。本文從城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度角度來探析社會保障存在的不公平問題。
一、機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)從業(yè)人員間的養(yǎng)老不公平。
城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老制度大致可分為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老與企業(yè)職工基本養(yǎng)老。兩種制度在建立之初待遇基本相同。但伴隨企業(yè)職工養(yǎng)老保險的數(shù)十年的改革，加之機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度的原地踏步，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老差距不斷擴大，日益侵蝕著社會公平。目前，我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度的資金籌集大多仍由國家財政撥款，個人無需繳費。而企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度則需要繳納工資收入的一定比例記入個人賬戶。但在養(yǎng)老待遇上，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金平均替代率連年保持在 90%左右，而企業(yè)盡管已連續(xù)八年上調(diào)養(yǎng)老金，但 2011 年中國企業(yè)養(yǎng)老金平均替代率為 42.9%，遠低于制度預期的 58.5%，更是連機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的二分之一都不足。[1]這意味著企業(yè)職工在辛辛苦苦繳納了大筆的養(yǎng)老費后，其獲得的養(yǎng)老金卻遠低于不繳費的一類人群。這種情況使企業(yè)職工普遍感受到強烈的不公平感及被剝奪感，使這一群體在感受經(jīng)濟發(fā)展帶來的文明成果時幸福感嚴重下降。去年的“兩會”上，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度，提高企業(yè)養(yǎng)老待遇的呼聲也用另外一種方式表達著人們對現(xiàn)存的這種不公平的強烈不滿。
二、行業(yè)間與企業(yè)間的養(yǎng)老不公平。
目前，企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇中除了基本養(yǎng)老保險，有些有能力效益好的企業(yè)還為職工建立了企業(yè)年金這種補充性養(yǎng)老保險制度。石油、電力、通信等壟斷行業(yè)職工收入遠高于普通企業(yè)職工。這樣按比例進入個人賬戶與企業(yè)年金的部分也就非常可觀。同時，這兩部分的收益還享受國家免稅和貼息的紅利，這更加加劇了行業(yè)間職工養(yǎng)老待遇的不公平性。
在不同性質(zhì)的企業(yè)之間，也存在著養(yǎng)老待遇不公平的現(xiàn)象。雖然經(jīng)歷了改革開放，計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為了市場經(jīng)濟，大多數(shù)的企業(yè)都開始了自負盈虧，但實質(zhì)上仍有國企的存在，國有企業(yè)與國家之間是一種軟約束的關(guān)系，企業(yè)的盈余會有一部分直接上繳給國家，一旦企業(yè)虧損國家就會出面在財政上給予補貼。所以雖名為社會保障，但最后也有國家保障在其后面。企業(yè)職工在養(yǎng)老待遇上還是比較穩(wěn)定的，有一定標準的。而作為獨立經(jīng)濟實體自主經(jīng)營自負盈虧的企業(yè)，養(yǎng)老保險為企業(yè)自身事務，列入成本。于是，在效益好與效益差的企業(yè)之間，在新企業(yè)與老企業(yè)之間存在著養(yǎng)老負擔輕重不一的情況。特別是一些老企業(yè)退休職工多、負擔重，養(yǎng)老風險無法分散出去。
三、基于性別不同造成的養(yǎng)老不公平。
我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度中對男女退休年齡的規(guī)定是不同的。規(guī)定男職工年滿 60 周歲，女干部年滿 55 周歲，女工人年滿 50 周歲，連續(xù)工齡或工作年限滿 10 年；特殊工種的，男性年滿 55 周歲，女性年滿 45 周歲，連續(xù)工齡或工作年限滿 10 年。如此明顯的不同性別不同退休時間的區(qū)別對待，使得勞動者在工作權(quán)利上就沒有獲得公正的對待。同時，在我國目前領取養(yǎng)老金多少與繳費年限相掛鉤的情況下，較早退休的女職工所領取的養(yǎng)老金必然低于較晚退休的男職工。這無疑會降低女職工退休后的晚年生活的質(zhì)量，是對女性職工的不公平對待，也是養(yǎng)老不公平的一種體現(xiàn)。全國婦聯(lián)婦女研究所的退休年齡問題研究報告顯示，對于男女工人同齡退休，有平均 58.1%的人持同意的態(tài)度。[2]大多數(shù)的普通勞動者，養(yǎng)老保險金是其退休后生活的主要來源，如果這一制度不能確保分配的公平正義，對社會整體公平將是一種巨大的損害。
四、代際不公平。
代際不公平指代與代之間的人在利用各類資源滿足自身利益，謀求生存與發(fā)展時的權(quán)利的不均等。此處即為代與代之間在養(yǎng)老保險上的責任與義務的不公平。無論哪個國家的養(yǎng)老保險制度都必然經(jīng)歷從無到有再不斷發(fā)展的過程。在制度初建時期，退休人口少繳費人數(shù)多，制度的贍養(yǎng)率比較低，因此制度早期階段的幾代人是真正的受益者。隨著制度的不斷發(fā)展，逐步走出人口紅利時期，人口年齡結(jié)構(gòu)不斷趨于老化，制度贍養(yǎng)率提高，養(yǎng)老金支付壓力日益增大。政府試圖降低養(yǎng)老待遇，但養(yǎng)老金待遇存在只能升不能降的剛性特征，所以只能通過擴大覆蓋面的方式解決養(yǎng)老金的支付壓力。對退休一代的養(yǎng)老待遇以犧牲在職一代勞動者的利益為代價。此為代際不公平的一個方面表現(xiàn)。另一方面，按照 1994 年世界銀行《防止老齡危機———保護老年人及促進經(jīng)濟增長的政策》的報告，我國于 1997 年正式建立了統(tǒng)賬結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度。在制度的轉(zhuǎn)軌過程中，政府本應承擔轉(zhuǎn)制成本，因為“老人”、“中人”已經(jīng)在工作期間以低工資的方式承擔了“繳費”義務，但政府對此并無明確作為，所以致使當代勞動者除了要為自己的養(yǎng)老積累“個人賬戶”外，還必須承擔上一代人的養(yǎng)老責任。這些都造成了當代勞動者嚴重的負擔且易引發(fā)代際間的矛盾，是對他們極大的不公平。假使在未來人口老齡化的沖擊下使這種制度破產(chǎn)，那么這將是對這代人最大的不公平。
五、提升我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度公平性的對策建議。
（一）改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度……養(yǎng)老制度的雙軌制已經(jīng)引發(fā)了人們的強烈不滿。所以為構(gòu)建和諧社會，確保養(yǎng)老公平，在公務員、事業(yè)單位、企業(yè)三大群體的養(yǎng)老方案設計中，應建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)籌資與給付，模式與管理相統(tǒng)一，結(jié)束目前雙軌并存的局面，以現(xiàn)存的企業(yè)職工的統(tǒng)賬結(jié)合為改革目標。并在此基礎上，單獨設計上述人員各自的補充養(yǎng)老保險方案，實現(xiàn)新舊制度的銜接和平穩(wěn)過渡。
（二）提高社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。
目前，我國的社會養(yǎng)老保險尚處于省級統(tǒng)籌，還未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次比較低，這直接關(guān)系到基金的風險程度，并與人力資源合理流動、擴大社會養(yǎng)老保險覆蓋面、建立多層次的社會養(yǎng)老保險體系等問題相關(guān)聯(lián)。
按照大數(shù)法則，統(tǒng)籌層次越高風險越小、保障程度越高。我國社會養(yǎng)老保險制度建立之初是以縣、市統(tǒng)籌為主的，逐步提高統(tǒng)籌層次，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，以適應社會養(yǎng)老保險的社會化要求，這是我國社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方向。
大數(shù)法則理論、社會公平理論和收入再分配理論為基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高提供了理論基礎。統(tǒng)籌層次較低限制了大范圍籌集、使用社會養(yǎng)老保險基金的可能性，基金只能在一個小范圍內(nèi)自我周轉(zhuǎn)，調(diào)劑性大大降低。提高社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次能夠使參保人員數(shù)量極大化，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌調(diào)劑的功能，使財富在富人和窮人之間、年輕人和老年人之間、富裕地區(qū)和貧困地區(qū)之間合理地轉(zhuǎn)移，從而保障國民基本生活需求，實現(xiàn)社會公平目標。
（三）逐步延長退休年齡，解決性別間的不公平問題。
我國現(xiàn)行的退休年齡規(guī)定早已不適應目前社會經(jīng)濟發(fā)展、人口平均預期壽命延長和社會保障制度轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實。因此，應小步漸進地逐步提高法定退休年齡，用一段時間將我國職工退休年齡推遲到 65 歲，且男女同齡，這樣就接近了世界職工退休年齡的平均水平。但就我國目前的現(xiàn)實來看，由于就業(yè)壓力、收入差距、單位職能、工作性質(zhì)等方面的影響，延長退休年齡的政策必須綜合考慮各方面因素的影響，適當?shù)臅r候出臺方案，分人群（如先女后男）、分步驟（如制定時間表）、分職業(yè)、可選擇（有彈性）地進行。
（四）拓寬籌資渠道，加快做實養(yǎng)老保險個人賬戶。
我國政府在“十二五”規(guī)劃中，明確提出“做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶”。只有做實個人賬戶，才能真正實現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制模式的轉(zhuǎn)變。可通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)、發(fā)行長期國債、擴大彩票發(fā)行量，公開拍賣國有土地使用權(quán)等多種渠道籌集資金，用以支付養(yǎng)老制度的轉(zhuǎn)制成本。同時，根據(jù)全國社保基金的成功經(jīng)驗：成立 10 年來累計收益額達到 2 772.60 億元，年均投資收益率為 9.17%。
[3]這為基本養(yǎng)老保險基金投資提供了經(jīng)驗。隨著資本市場的成熟和監(jiān)管體制的完善，迫切需要人力資源和社會保障部與相關(guān)職能部門合作制定一個逐步放開的基本養(yǎng)老保險基金投資戰(zhàn)略方案，例如發(fā)行特種國債和選擇低風險金融產(chǎn)品投資等。實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值，以應對日益嚴重的人口老齡化所帶來的支付壓力，將代際不公平和福利損失控制在最低程度。
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關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老保險 ；社會公平
社會公平一直是我們不懈追求的目標，指的是“社會應當以公正的、不偏不倚的態(tài)度來對待每一個社會成員。”黨的十六屆四中全會提出要在中國建立一個和諧社會的目標，主席給和諧社會這個概念賦予了具體而深刻的概括，就是“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。社會保障體系作為社會安全系統(tǒng)，它追求的是彌補市場經(jīng)濟缺陷，從多方面調(diào)節(jié)社會成員間的收入差距，維護社會公平。
社會養(yǎng)老保險是國家依法強制建立的保障勞動者在年老喪失勞動能力時的基本生活而建立的一種收入補償制度。
社會養(yǎng)老制度作為社會保障體系的重要一環(huán)，追求的更是社會的公平與正義。主要包括三個方面的內(nèi)容：第一，所有社會成員參與養(yǎng)老保險的機會公平，即所有社會成員只要符合法律統(tǒng)一規(guī)定的條件，均被強制性納入養(yǎng)老保險范圍。第二，通過提供基本生活保障和后顧之憂來維護社會成員參與社會公平競爭的權(quán)利。第三就是通過國民收入的再分配，縮小社會成員在享受養(yǎng)老待遇方面的不公平。
我國社會養(yǎng)老保險制度在設計之初是作為國有企業(yè)改革配套政策而開始的，目的是為了適應國有企業(yè)改革造成的職工養(yǎng)老和經(jīng)濟體制改革的需要。經(jīng)過20世紀80年代至今20多年的改革，我國社會養(yǎng)老保險政策成功實現(xiàn)了從國家負責、單位包辦“國家保障型的”社會養(yǎng)老保險制度到國家、企業(yè)、個人三方共同負擔的“投保資助型”的社會養(yǎng)老保險制度的過渡。
作為一項涉及到國計民生的重要舉措，我國社會養(yǎng)老保險制度在促進經(jīng)濟持續(xù)、快速、穩(wěn)定增長、抵御老齡化、實現(xiàn)老年人“老有所養(yǎng)”方面的作用固然不可小覷，但也存在一些不盡如人意的地方，在一定程度上損害了社會公平正義。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一、養(yǎng)老保險制度“碎片化”，損害社會成員的機會、過程公平
我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度較為零散，缺乏統(tǒng)一的制度設計，社會化程度低。具體來看有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險等等。我國零散化的社會養(yǎng)老保險制度并沒有在“互助共濟”的基礎上增進社會公平，反而是“劫貧濟富”式的損害了社會公平。
主要體現(xiàn)在一是最迫切需要保障的部分社會弱勢群體并沒有被我國的社會養(yǎng)老保險制度所覆蓋，尤其是農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險的數(shù)量極其有限。二是在養(yǎng)老保險水平方面，機關(guān)事業(yè)單位工作人員，無需繳費就能獲得由國家財政保證的較高的養(yǎng)老金待遇，企業(yè)職工卻得付出較高的繳費來獲取相差甚遠的養(yǎng)老金。
城鄉(xiāng)居民、企業(yè)職工和機關(guān)、事業(yè)單位人員在養(yǎng)老保險政策的覆蓋范圍、養(yǎng)老金水平、繳費負擔等等方面的不公平，違背了我國社會養(yǎng)老保險政策促進社會公平正義和促進社會福利的初衷。
二、基本養(yǎng)老保險社會化程度低
養(yǎng)老保險社會化的一個重要指標就是基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次和范圍。
我國基本養(yǎng)老保險制度歷經(jīng)二十多年實現(xiàn)了從縣級統(tǒng)籌到現(xiàn)在的省級統(tǒng)籌，但是還沒有實現(xiàn)國際上的全國統(tǒng)籌。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人均工資水平、退休人口負擔的不平衡，造成各地的財政投入不同，退休人員待遇不一，養(yǎng)老金負擔不一等問題，不僅造成管理上的多重環(huán)節(jié)和基金分散管理的風險。而且造成各地在繳費基數(shù)、繳費比例和養(yǎng)老金待遇差異較大，損害社會成員參與養(yǎng)老保險的過程、結(jié)果公平。
三、養(yǎng)老保險未來支付壓力大，損害代際結(jié)果公平
伴隨著老齡化的到來，養(yǎng)老保險入不敷出，“透支”的問題是許多國家共同必須面對的難題之一。我國養(yǎng)老金在從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)化為部分積累制的過程中，既要為新制度下的在職職工積累養(yǎng)老金，又要償還老制度下“老人”“中人”的“欠賬”，這就構(gòu)成養(yǎng)老保險基金在以后幾十年的時間內(nèi)收不抵支的嚴重赤字局面。部分學者提出通過提高企業(yè)繳費率、適當降低養(yǎng)老金待遇等等措施來消化隱性債務，然而從長遠看來,只能暫緩“燃眉之急”，卻不能“治本”。隱性支付負擔使得我國新養(yǎng)老保險制度的正常運行面臨巨大壓力。養(yǎng)老保險基金的嚴重赤字使得正在工作的一代，既要承受巨大的繳費負擔，還得承受養(yǎng)老保險無力兌現(xiàn)未來的養(yǎng)老金待遇的風險。這就造成了代際之間負擔的不公平。
針對我國現(xiàn)行社會養(yǎng)老制度存在的問題，提出改革建議如下：
（一）加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障進程，實現(xiàn)企業(yè)職工、國家機關(guān)、事業(yè)單位人員、個體勞動者和靈活就業(yè)者、農(nóng)村勞動者等的養(yǎng)老保險體系的對接
隨著計劃生育政策的推進、醫(yī)療技術(shù)及生活水平的提高，農(nóng)村人口老齡化程度加劇，促使農(nóng)村養(yǎng)老需求增長。另外，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式市場化的變化，農(nóng)村養(yǎng)老需求不斷增長，加快建立農(nóng)村社會養(yǎng)老政策是不可阻擋的趨勢。但由于受整個社會經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，在今后一段時間內(nèi)，仍然需要依靠家庭養(yǎng)老，從以家庭養(yǎng)老為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣B(yǎng)老為主是個循序漸進的過程，由于各地區(qū)經(jīng)濟水平差異和生活水平差異，以及不同人群的收入差異和生活水平差異，農(nóng)村應建立家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保障體系，從而最大限度滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、城市務工人員、失地農(nóng)民、留地農(nóng)民等不同群體的養(yǎng)老需求，最終建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度。
另外，機關(guān)、事業(yè)單位人員的先收現(xiàn)付制的、待遇確定型的個人不繳費、較高養(yǎng)老金待遇的單位養(yǎng)老保障制度，仍然沿襲了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的特征，它在保障國家機關(guān)、事業(yè)單位人員在退休后獲得高水平的生活保障方面確實發(fā)揮了作用，但它已經(jīng)不適應我國轉(zhuǎn)型時期市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，阻礙了勞動力資源的自由流動，使機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間在養(yǎng)老保險制度上存在種種不公平，國家機關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險應與企業(yè)養(yǎng)老保險相銜接，國家機關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇除了享受統(tǒng)一的企業(yè)職工的養(yǎng)老保險待遇之外，可建立養(yǎng)老金調(diào)整機制，實行退休津貼制度。
（二）盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度中的基礎養(yǎng)老金
要盡快從省級統(tǒng)籌層次轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖y(tǒng)籌，全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌使用，不僅適應了勞動力流動迅速的需要，有利于盡快建立全國統(tǒng)一的勞動力市場，實現(xiàn)資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的科學發(fā)展。而且，由于我國東、中、西部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展狀況上呈現(xiàn)梯度特征，差距懸殊，養(yǎng)老金的更高水平的全國統(tǒng)籌有利于化解各地區(qū)在養(yǎng)老金供給能力和需求方面的矛盾，平衡各地負擔，真正實現(xiàn)社會互濟互助和社會公平。
（三）放寬養(yǎng)老金投資政策，提高養(yǎng)老金投資回報
我國養(yǎng)老金投資在安全性、收益性、流動性、分散性等原則的指導下，主要投資于國債、銀行存款等安全系數(shù)比較高的投資渠道。我國養(yǎng)老保險基金未來的支付危機在短期內(nèi)沒有太大影響。而且在短期內(nèi)消化養(yǎng)老保險基金債務既不現(xiàn)實也不可能實現(xiàn)。無論是上個世紀90年代初期吳敬璉等經(jīng)濟學家提出的將部分國有資產(chǎn)劃撥全國社會保障基金理事會經(jīng)營管理，專門用于養(yǎng)老保險隱性債務的舉措，亦或是通過提高退休年齡，降低人口贍養(yǎng)率等緩解養(yǎng)老金隱性債務的措施，都是可以付諸實踐的很好的應對策略。然而最為長久且最為有效的還是通過創(chuàng)新養(yǎng)老保險基金投資領域和投資工具，提高投資回報來化解未來的支付危機。在加上不斷擴大的通貨膨脹率，使得養(yǎng)老金的投資變得更加急切。
其中關(guān)鍵的一步就是就是養(yǎng)老金入市，也就是指養(yǎng)老金在股票、債券、期貨等市場的投資運營。我國資本市場還不成熟，發(fā)達國家的養(yǎng)老金入市的成熟運作模式如美國401K計劃,香港強制公積金、新加坡中央公積金制度等可作為我國養(yǎng)老金入市參考典范。它們在投資品種以及投資監(jiān)管方面都有很多成功的經(jīng)驗，均是值得我們借鑒的。
（四）發(fā)揮非營利組織在提供老年公共服務、公共福利的作用
非營利組織的非營利性、自治性和志愿性決定了他們在提供公共服務過程中以社會公共利益為宗旨，提供市場、政府無力提供或者無法高效率提供的公共服務，從而能夠保證在提供公共服務過程中的公正性；非營利組織在代表社會弱勢群體，如老年人利益、貧困人口、彌補政府失靈、市場失靈，促進社會公平、穩(wěn)定方面的作用是不容忽視的。而當前我國非營利組織由于自身自律機制的缺失、政策環(huán)境支持不夠、社會公信力低下等等原因造成非營利組織在提供公共服務和公共產(chǎn)品，提供社會福利的參與方面偏低。
政府應改變舊有的國家與社會對抗以及政府要控制社會的觀念，完善法律、放寬規(guī)制。把原屬于社會的返還給社會，大力支持非營利組織的發(fā)展，締造“小政府、大社會”的格局。同時也要加強對非營利組織發(fā)展的引導和監(jiān)管，促進非營利組織不斷提高自身的能力建設，真正發(fā)揮非營利組織在福利多元化格局中的積極作用。
我國社會養(yǎng)老保險制度一直處在不斷的改革和探索之中，盡管在這過程中，不可避免的會出現(xiàn)一些阻礙和問題，但卻從未停下前進的腳步，始終在不斷的向前邁進，完善的社會養(yǎng)老保險制度需要政府、市場、社會組織、社會各界的共同努力和奮斗。
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第一條 完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，保障農(nóng)村老年人的基本生活，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，落實計劃生育基本國策，促進經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合廈門市實際，制定本規(guī)定。
第二條 本規(guī)定所稱農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是指由民政部門負責組織和管理，農(nóng)村公民和農(nóng)村集體組織共同承擔或農(nóng)村公民個人承擔養(yǎng)老保險費繳納義務，農(nóng)村公民在年老時按照養(yǎng)老保險費繳納狀況領取養(yǎng)老金的一種社會保障制度。
第三條 本規(guī)定適用于廈門市轄區(qū)內(nèi)村辦集體企業(yè)、聯(lián)戶、戶辦企業(yè)、村股份合作制企業(yè)、國有農(nóng)場林場（以下簡稱村企業(yè)）的職工以及下列廈門市非城鎮(zhèn)戶口的公民：
（一） 鎮(zhèn)政府招聘的職工；
（二） 村黨支部和村民委員會成員、民辦教師、義務兵；
（三） 個體經(jīng)營者；
（四） 其他務農(nóng)者、務工者。
前款第㈡㈢㈣項公民的投保年齡為20周歲至59周歲。
第四條 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行自助與互濟相結(jié)合，社會保險與個人儲備積累以及家庭養(yǎng)老相結(jié)合的原則。
第五條 各級人民政府應把推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為一項重要職責，納入當?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，積極引導農(nóng)民投保，做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。
第六條 各級民政部門是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的主管部門。
市民政局負責制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策及發(fā)展規(guī)劃，指導各區(qū)開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，監(jiān)督市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)對養(yǎng)老保險基金的管理、運營和使用。
區(qū)民政局指導鎮(zhèn)、村開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，監(jiān)督本區(qū)及所轄各鎮(zhèn)、村養(yǎng)老保險費的收繳及養(yǎng)老金的發(fā)放。
第七條 市、區(qū)設立農(nóng)村社會保險機構(gòu)，作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務的承辦機構(gòu)，負責養(yǎng)老保險資金的收儲、建檔等業(yè)務。
鎮(zhèn)設立農(nóng)村社會保險管理所，村設立代辦站，負責收取養(yǎng)老保險費和發(fā)放養(yǎng)老金。
第二章 養(yǎng)老保險費的繳納
第八條 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費以個人繳納為主，集體補助為輔。
第九條 個人繳納和集體補助的養(yǎng)老保險費分別記在個人名下，并由區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)發(fā)給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費證。
第十條 同一集體組織的投保人，均有權(quán)享受該集體的補助。
獨生子女戶、雙女結(jié)扎戶和特困戶的集體補助可高于其他投保人。
第十一條 村企業(yè)對職工及其他人員的集體補助，應按職工月工資總額的17％提取，提取的集體補助在稅前列支。個人應按本人月工資總額的3％繳納養(yǎng)老保險費。
第十二條 養(yǎng)老保險費可按月繳納也可階段性繳納。按月繳納標準最低為10元，每增加2元為一檔次；階段性繳納標準最低為1000元，每增加200元為一檔次。繳納檔次的選擇和集體補助的比例由投保人和所在集體視經(jīng)濟狀況而定。
第十三條 按月繳納養(yǎng)老保險費的，由投保人所在集體統(tǒng)一組織繳納；階段性繳納養(yǎng)老保險費的，投保人可以在若干年內(nèi)繳一次，也可以在任何一年內(nèi)繳一次或多次。
第十四條 允許個人預繳和補繳養(yǎng)老保險費，但預繳最長不得超過3年，補繳的，其總繳費年數(shù)最長不得超過40年。
對個人預繳或補繳養(yǎng)老保險費的，集體可視情況決定是否給予補助。
第十五條 按月繳納養(yǎng)老保險費的，投保人可根據(jù)收入的提高或下降，經(jīng)所在區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)批準，變動繳納檔次。
投保人遇到災害或其他原因無力繳納養(yǎng)老保險費時，由本人申請，經(jīng)區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)批準，在指定期限內(nèi)可暫停繳納，恢復繳納后，原暫停繳納期間的養(yǎng)老保險費可以補繳。
投保人在被監(jiān)禁、勞動改造或勞動教養(yǎng)期間暫停繳納養(yǎng)老保險費，解除后回原籍的，應繼續(xù)投保，停繳期間的養(yǎng)老保險費可以補繳，但不得享受集體補助。
第十六條 投保人遷往外地的，可將其名下的養(yǎng)老保險費積累總額轉(zhuǎn)至其遷入地。遷入地未實行養(yǎng)老保險制度的，可將其名下的養(yǎng)老保險費積累總額退還本人。
第十七條 投保人被招工、招干、提干的，其養(yǎng)老保險關(guān)系可轉(zhuǎn)入相應的社會養(yǎng)老保險機構(gòu)。
第三章 養(yǎng)老金給付
第十八條 投保人年滿60周歲后，按月領取養(yǎng)老金直至死亡。月養(yǎng)老金的領取標準，按照民政部規(guī)定的計算方法確定。
第十九條 投保人未滿60周歲，完全喪失勞動能力且失去生活來源，需提前領取養(yǎng)老金的，由本人申請，經(jīng)區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)批準，可以提前領取養(yǎng)老金。
第二十條 投保人在達到領取養(yǎng)老金年齡的前一個月內(nèi)，應持本人身份證和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費證到區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)辦理領取養(yǎng)老金手續(xù)，經(jīng)核定后，發(fā)給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險領取證。
第二十一條 投保人領取的養(yǎng)老金免征個人所得稅。
第二十二條 投保人領取養(yǎng)老金不足十年死亡的，其剩余年限的養(yǎng)老金由其法定繼承人或指定受益人領取。無法定繼承人或指定受益人的，由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)按一定標準支付喪葬費，余額轉(zhuǎn)為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。
第二十三條 投保人在繳費期間死亡，將其名下的全部養(yǎng)老保險費在扣除規(guī)定比例的管理服務費后，本息全部退還其法定繼承人或指定受益人，無法定繼承人或指定受益人的，轉(zhuǎn)為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。
第二十四條 養(yǎng)老金給付權(quán)益不得轉(zhuǎn)讓、抵押、償還貸款。
第二十五條 投保人無正當理由申請退出養(yǎng)老保險的，不予批準。
第四章 養(yǎng)老保險基金的管理
第二十六條 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金實行全市統(tǒng)一管理。市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)設養(yǎng)老保險基金總帳，統(tǒng)一收儲養(yǎng)老保險費，統(tǒng)一運營基金，統(tǒng)一支付養(yǎng)老金；區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)設立分帳；鎮(zhèn)農(nóng)村社會保險管理所和村設立明細帳，按人立戶記帳建檔。
第二十七條 村代辦站自收到投保人繳納的養(yǎng)老保險費后，應在5日內(nèi)上繳鎮(zhèn)農(nóng)村社會保險管理所；鎮(zhèn)農(nóng)村社會保險管理所應在3日內(nèi)上繳區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)；區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)應在3日內(nèi)上繳市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)。
第二十八條 養(yǎng)老保險基金由市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)通過銀行存款、購買國家債券、金融債券等方式實現(xiàn)保值增值，不得以其它方式用于投資。
第二十九條 市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)可以從當年度收取的養(yǎng)老保險費總額中提取2％作為各級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理服務費用。
第三十條 市、區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)建立財務管理制度，及時將保險基金的收支積存及營運等情況報告本級主管部門，接受檢查和指導。
第三十一條 養(yǎng)老保險基金和管理服務費不計征稅和附加費。
第五章 監(jiān)督和處罰
第三十二條 市設立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理委員會，實施對養(yǎng)老保險基金管理的指導和監(jiān)督。委員會由市政府主管副市長任主任，成員由民政、社保中心、財政、稅務、審計、農(nóng)業(yè)等部門及區(qū)政府的負責人和投保人代表組成。
第三十三條 投保人及所在集體有權(quán)向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)查詢繳納養(yǎng)老保險費和領取養(yǎng)老金的情況，受查詢機構(gòu)應當無償提供服務。
第三十四條 投保人與所在集體因繳納養(yǎng)老保險費發(fā)生爭議的，投保人、投保人所在集體與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)因養(yǎng)老保險問題發(fā)生爭議的，可以向區(qū)民政局申請調(diào)解，也可以直接向人民法院起訴。
第三十五條 投保人或其所在集體，在投保期間無正當理由停繳養(yǎng)老保險費的，由區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)責令限期補繳，并按日加收2‰的滯納金。
第三十六條 虛報，冒領養(yǎng)老金的，由區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)追回虛報、冒領的養(yǎng)老金，并由區(qū)民政局處以200元以上1000元以下罰款。
第三十七條 市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)違反本規(guī)定第二十八條的規(guī)定，以其它方式將養(yǎng)老保險基金用于投資的，追回款項，并由本級民政部門依法對主管人員和直接責任人給予行政處分，情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十八條 轉(zhuǎn)借、挪用、侵占養(yǎng)老保險基金的，追回款項，并由有關(guān)機關(guān)依法追究行政責任或刑事責任。
第三十九條 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)違反規(guī)定，少發(fā)、不發(fā)或逾期發(fā)放養(yǎng)老金的，由本級民政部門責令其改正；情節(jié)嚴重的，由本級民政部門對主管人員和直接責任人給予行政處分。
第六章 附則
第四十條 實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度后，對農(nóng)村優(yōu)撫對象、社會救濟對象、五保戶、貧困戶的現(xiàn)行保障辦法仍繼續(xù)執(zhí)行。
第四十一條 本規(guī)定自一九九七年一月一日起施行。
《廈門市人民政府關(guān)于修訂部分規(guī)章的決定》中與本文有關(guān)的內(nèi)容……
二十、《廈門市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》
第三十六條修改為：“虛報，冒領養(yǎng)老金的，由區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險承辦機構(gòu)追回虛報、冒領的養(yǎng)老金，并由區(qū)民政局處以200元以上1000元以下罰款。”
（一）農(nóng)民工與社會養(yǎng)老保險
在中國現(xiàn)代社會學辭典上，“農(nóng)民工”是指擁有農(nóng)業(yè)戶口、被人雇傭從事非農(nóng)活動的農(nóng)村人口。其特征是持農(nóng)村戶口但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，同時還沒有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但以務工所得為主要謀生手段。據(jù)勞動和社會保障部調(diào)查分析，每3個產(chǎn)業(yè)工人中就有2個來自農(nóng)村，大量進城農(nóng)民工是推動中國經(jīng)濟發(fā)展的新興力量。同時進城農(nóng)民工的勞動保障問題成為建設和諧社會的不和諧之音。
有些農(nóng)民工比較集中的地區(qū)率先對此進行了桕關(guān)探索，形成了上海和廣東兩個模式。上海模式最大特點是設專門機構(gòu)管理，農(nóng)民工不實行社會養(yǎng)老保險，只做養(yǎng)老補貼。農(nóng)民工連續(xù)繳主費滿1年可獲得1份老年補貼憑證。廣東模式是將農(nóng)民工直接納入現(xiàn)行城市職工社會養(yǎng)老保險體系。這兩種模式因地制宜，有力地保證了當?shù)剞r(nóng)民工的社會保障權(quán)益。但這兩種模式也都各自存在著一定的缺陷，上海模式的養(yǎng)老補貼待遇偏低，其額度現(xiàn)為本人實際繳費基數(shù)的74%，難以有效防范老年風險，廣東模式的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的費率高、轉(zhuǎn)移困難等制度設計也不盡合理。研究相應對策，探索適應農(nóng)民工特點的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險新模式勢在必行。
（二）農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險存在“一低一高”現(xiàn)象
從全國來看，這一制度在實際運行中發(fā)展緩慢，主要體現(xiàn)為“一低—高”現(xiàn)象且農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險參保率低、退保率高。從參保到退保，億萬農(nóng)民工在社會養(yǎng)老保險面前表現(xiàn)出的無奈與矛盾，為中國年輕而龐大的社會保障體制出了—道難題。
（三）農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險“一低一高”問題的負面影響
社會養(yǎng)老保險的目的是保障老年人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源。參保率低、退保率高現(xiàn)象使農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展進程嚴重滯后，使占城市勞動力三分之二的農(nóng)民工不能被社會養(yǎng)老保險體系所覆蓋，造成很多負面影響。首先，農(nóng)民工絕大部分從事的是城市人不肯干或不屑干的工作，沒有相應的社會養(yǎng)老保險，只能靠自己的力量為未來養(yǎng)老生活積蓄，這樣容易使農(nóng)民工的生活陷入困境。其次，由于農(nóng)民工“又窮又臟”和缺少文化得不到社會保障的市民待遇，他們普遍受城里人歧視，這就使一些農(nóng)民工產(chǎn)生一種反城市、的心理，從而積蘊社會不安定因素。不利于我國和諧社會的構(gòu)建。再次，由于城市沒有為農(nóng)民工提供社會養(yǎng)老保險，所以當他們年老失去勞動能力時，他們只能選擇回鄉(xiāng)靠土地養(yǎng)老，城市化由此緩慢。第四，城市社會保障的安全網(wǎng)不能惠及農(nóng)民工，而農(nóng)村的土地又具有一定的社會保障功能，因此，農(nóng)民工不愿將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，不利于實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，從而不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的改善和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。
二、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險“一低一高”的原因
農(nóng)民工在城鎮(zhèn)用人單位參加社會養(yǎng)老保險從制度上講是沒有障礙的。但“一低一高”現(xiàn)象在各地都比較嚴重，大量農(nóng)民工還沒有被納入到社會養(yǎng)老保險體系中。分析原因，主要包括以下幾個方面：
（一）農(nóng)民工自身的原因
1、農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、流動性大。調(diào)查表明每4位農(nóng)民工中每年大約會有l(wèi)位轉(zhuǎn)換打工地區(qū)，由于國家尚未實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，農(nóng)民工調(diào)換工作崗位后沒有辦法轉(zhuǎn)移、保持社會養(yǎng)老保險關(guān)系，這就意味著農(nóng)民工即使在輾轉(zhuǎn)各地務工期間按規(guī)定繳費，晚年卻還是與養(yǎng)老保險無緣。因此，少數(shù)參保的農(nóng)民工在離開打工城市時也紛紛選擇退保。
2、農(nóng)民工工資較低、經(jīng)濟拮據(jù)。工資低、收入少，使得農(nóng)民工“望保興嘆”。大量農(nóng)民工只能從事勞動密集型的簡單勞動，從而工資收入大大低于流入地區(qū)的社會平均工資水平。維持城市生活己捉襟見肘，繳納社會養(yǎng)老保險費更是難以承受的負擔。90%以上農(nóng)民工根本就沒能力購買社會養(yǎng)老保險。
3、農(nóng)民工文化素質(zhì)不高，對養(yǎng)老保險認識不足。據(jù)廣州地區(qū)的調(diào)查顯示，農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險有所了解的不到20%，即使是這部分人也普遍感到社會養(yǎng)老保險離他們很遙遠，可望而不可及。因此，當調(diào)查中要求農(nóng)民工在“企業(yè)為自己每月增發(fā)100元工資”和“企業(yè)為自己每月多繳納200元社會養(yǎng)老保險費”中進行選擇時，7396的農(nóng)民工選擇了增發(fā)100元工資。可見農(nóng)民工普遍懷有“天邊的鳳凰不如到手的麻雀”以及入袋為安的短視心理，從而在主觀上忽視社會養(yǎng)老保險。
（二）一些企業(yè)拒絕為農(nóng)民工辦理參保
企業(yè)經(jīng)營者認為，為農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險會加重企業(yè)負擔，往往違反規(guī)定不予參保。近年來，農(nóng)民工退保率不斷升高，企業(yè)經(jīng)營者普遍認為，如果農(nóng)民工“退保”，可以得到個人帳戶中的11%作為一次性給付，而剩下的15%并不退還給企業(yè)，而是變成社會統(tǒng)籌基金。因此，企業(yè)干脆拒絕為農(nóng)民工辦理社會養(yǎng)老保險關(guān)系，這也是農(nóng)民工參保率低的一個原因。
（三）戶籍制度
戶籍制度是“一低一高”現(xiàn)象的一個制度層面的原因。現(xiàn)有的戶籍制度一直是阻礙農(nóng)民工真正融入所在城市的根本所在，使得農(nóng)民工無法享受到和城市居民平等的社會養(yǎng)老保障，農(nóng)民工的回流反映出他們在城市處于漂泊狀態(tài)，其身在城市而戶口在農(nóng)村，他們隨時可以回鄉(xiāng)務農(nóng)，伴隨著回鄉(xiāng)的是拒絕參保或退保，直接導致了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險出現(xiàn)“一低一高”現(xiàn)象。
（四）土地具有社會保障功能
土地的社會保障功能是“一低一高”現(xiàn)象的另一個制度層面的原因。土地具有兩種基本功能：一是其生產(chǎn)功能；二是土地作為不動產(chǎn)的財富功能。在我國現(xiàn)階段，土地除了上述兩種功能外，還承擔著農(nóng)村的社會保障功能。為此，當農(nóng)民工所在企業(yè)不為他們辦理社會養(yǎng)老保險時，他們不愿冒失去工作的風險而提出合理的社會養(yǎng)老保險要求。當農(nóng)民工失去城市工作的時候，承包的土地可以作為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的退路，參加社會養(yǎng)老保險對農(nóng)民工的吸引力因此而減弱。
（五）現(xiàn)行農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度設計不合理
社會養(yǎng)老保險之所以不能激起農(nóng)民工的興趣，關(guān)鍵是現(xiàn)行制度與農(nóng)民工特點不相適應。這種不適應體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險基金區(qū)域統(tǒng)籌政策與農(nóng)民工跨省區(qū)流動存在著尖銳的矛盾。農(nóng)民工即使參加社會養(yǎng)老保險也很難享受老有所養(yǎng)的待遇。勢必使農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險基金陷入困難。
2、對社會養(yǎng)老保險繳費率偏高的有關(guān)規(guī)定也給農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險帶來較大的困難。所以相對于農(nóng)民工的低收入來說，較高的費率也造成了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的參保率低下。
3、累計繳費15年的門檻難以逾越。累計繳費年限滿15年的，可按規(guī)定領取基本養(yǎng)老金。由于農(nóng)民工普遍從事的工作一般屬于勞動密集型，常常是以體力勞動為主。當他們到了一定的年齡，他們在城市里再找工作就非常困難，所以他們的實際繳費年限很難達到15年，所謂享受社會養(yǎng)老保險待遇只能是望梅止渴、畫餅充饑。
三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的安排
（一）出臺有關(guān)強制農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)
把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險體系，必須通過立法來強制執(zhí)行。同時，還應出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時，本人社會養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人帳戶，保留其保險關(guān)系，待其達到最低領取養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，帳戶余額及對應的基礎性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，將個人帳戶余額一次性退還本人。
（二）改革戶籍管理制度
要加快戶籍制度改革，使農(nóng)民工能夠突破戶籍制度障礙，實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，理所當然的將他們納入城市社會保障體系，享受社會養(yǎng)老保險待遇。
（三）以土地換社保
對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為一定年限的個人帳戶積累額，促進農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保障的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的保障資金，直接進入農(nóng)民工的個人帳戶，增加農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險個人帳戶的積累。促進農(nóng)村剩余勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快城市化進程。
（四）合理設計農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度
1、對農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險實行分類分層管理。將農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以及城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險區(qū)分開，尋找出一條有別于二者的適合農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險體制。（1）將在正規(guī)部門就業(yè)、建立勞動關(guān)系，或事實勞動關(guān)系5年以上的穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城市養(yǎng)老保險，同時改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇。（2）對簽訂短期合同的農(nóng)民工，則可以設計一種過渡性的方案。①社會養(yǎng)老保險先建個人賬戶、不建社會統(tǒng)籌，帳戶權(quán)益可累積計算，便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，適應農(nóng)民工頻繁流動需要不斷轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的情況。②兼顧農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險的需求，采取與城市職工有別的，與他們的低繳費年限桕應的“低年限低保障”的低保政策。③合理調(diào)整費率和繳費基數(shù)，但也注意不能太低，因為會因收益少而降低農(nóng)民工參保的熱情。
2、未來建立全國統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險制度的設想。全國按統(tǒng)一的政策搞社會養(yǎng)老保險，建立方便合理的社會養(yǎng)老保險跨省區(qū)轉(zhuǎn)移機制，辦理隨身流動養(yǎng)老保險卡，卡號可以為其身份證號碼。對于農(nóng)民工來說，只需隨身攜帶一張如銀行卡般的保險卡，農(nóng)民工不論轉(zhuǎn)移到什么地方，其個人賬戶都跟隨他一起流動。
（五）加大社會養(yǎng)老保險宣傳力度
要在農(nóng)民工中開展普法宣傳教育，喚醒農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險意識，引導他們增強法制觀念，學會利用法律、通過合法渠道維護自身權(quán)益。也要教育雇主明確對農(nóng)民工的保險責任。只有農(nóng)民工自己覺醒了，雇主的責任明確了，加上國家的積極扶持與引導，農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險事業(yè)才有可能真正健康地發(fā)展。
關(guān)鍵詞：人口老齡化；家庭養(yǎng)老；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；保險制度；商業(yè)養(yǎng)老保險
中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2009）15-0079-02
隨著我國人口老齡化的加劇，老年問題特別是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題日益引起人們的關(guān)注。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2006年3月底，我國養(yǎng)老保險覆蓋率為13.5%，其中城鎮(zhèn)為24.66%，而農(nóng)村僅為0.41%。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?0%以上，解決好農(nóng)村養(yǎng)老保障問題就等于解決了中國大部分人的基本生活問題，這對我國廣大農(nóng)村地區(qū)社會和經(jīng)濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。
一、我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障模式及其評價
在我國特定的社會背景、經(jīng)濟背景和文化背景下，我國大部分農(nóng)村的養(yǎng)老方式呈現(xiàn)多元化趨勢，具體的養(yǎng)老方式主要有以下幾種：
1．個人養(yǎng)老：是指農(nóng)戶充分利用自己的各種養(yǎng)老資源，通過市場和非市場手段，來解決老年的經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉。這種養(yǎng)老方式的經(jīng)濟基礎是個人擁有的財產(chǎn)和資源，具有很大的不確定，只能作為農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的一個支柱，而不能完全取代其他養(yǎng)老方式。
2．家庭養(yǎng)老：是指以血緣關(guān)系為紐帶，由家庭或家族成員對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的養(yǎng)老方式。從國民經(jīng)濟發(fā)展的長遠趨勢看，家庭養(yǎng)老功能會逐漸弱化，但并不能忽視家庭養(yǎng)老在養(yǎng)老方面的作用。
3．土地養(yǎng)老保障：在我國農(nóng)民社會保障的傳統(tǒng)時期和今后相當長的時期內(nèi)，土地不僅僅是生產(chǎn)資料，也是某種意義上的不動產(chǎn)品，包含著對農(nóng)民老年回報的必然性――養(yǎng)老功能，土地保障的核心地位及其重要功能作用，是不可替代的。
4．國家養(yǎng)老：是指由國家為老人提供基本的物質(zhì)生活保障。從經(jīng)濟支持角度看，當前國家養(yǎng)老主要體現(xiàn)在五保戶供養(yǎng)制度和對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度上，國家養(yǎng)老在我國農(nóng)村的覆蓋范圍是非常有限的。
5．集體養(yǎng)老：是指以村為基本單位，并作為資源配置主體對社區(qū)內(nèi)的老年人口提供養(yǎng)老保障。這種養(yǎng)老方式往往具有區(qū)域狹隘性和排他性。
6．商業(yè)養(yǎng)老保險：隨著農(nóng)村部分農(nóng)民生活日漸富裕和保險業(yè)的發(fā)展，商業(yè)養(yǎng)老保險可作為未來社會養(yǎng)老保險的補充形式，也可為將來向社會化養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌奠定基礎，緩和老齡化高峰期支付養(yǎng)老費用的困難，但由于商業(yè)養(yǎng)老保險固有的追求利潤最大化特點，注定其無法在目前還并不富裕的農(nóng)村贏得很大市場。
7．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險：是根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，由政府組織實施的保障農(nóng)村老年居民基本生活的社會保障事業(yè)。它是中國社會保障體系的重要組成部分。
家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)村養(yǎng)老的主導模式，但人口老齡化的加劇、計劃生育政策的實施，使得農(nóng)民的養(yǎng)老負擔日趨沉重。目前中國農(nóng)村平均每8個勞動力供養(yǎng)一個老人，到2050年，每2.5個勞動力就要供養(yǎng)一個老人。除此之外，近年來我國人均耕地面積不斷減少，土地收益下降，來自于土地的純農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民總收入中的比重不斷下降，使得土地的保障作用日益削弱。從農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展角度出發(fā)，結(jié)合農(nóng)村目前日益嚴重的老年化問題，社會養(yǎng)老保險制度已勢在必行。
二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及其存在的問題
目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的主要內(nèi)容是在1992年民政部分發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中規(guī)定的，其堅持五個原則，即“保障農(nóng)村老年人基本生活原則，養(yǎng)老資金個人繳納為主、集體補助為輔、國家政策扶持原則，自助為主、互濟為輔原則，社會保險與家庭養(yǎng)老相結(jié)合原則以及堅持農(nóng)村務農(nóng)、務工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化方向原則”。其主要內(nèi)容有：
1．凡農(nóng)村戶口年齡在20～60周歲之間且不由國家供應商品糧的公民均須參加當?shù)氐霓r(nóng)村社會養(yǎng)老保險，務工務農(nóng)經(jīng)商等各業(yè)農(nóng)民參加統(tǒng)一的制度，投保人因升學農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口變動等需要變動保險關(guān)系時，可以辦理退保或轉(zhuǎn)保手續(xù)。
2．資金籌集實行個人交費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。國家政策扶持從稅前列支中體現(xiàn)，月投保標準分為2，4，6，8，10，12，14，16，18，20（單位：元）等10個檔次，保險費可以按月季年交納，經(jīng)批準也可預交或補交，因災害、在押等特殊原因可暫時停交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位由單位統(tǒng)一交納保費，其他人員以村為單位交費。
3．投保人交納的部分連同集體補貼一并計入個人名下，以個人賬戶的方式存入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專戶，并給予保值增值。投保人從60周歲起開始領取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的數(shù)量由投保檔次和繳費年限決定。
我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險從1991年試點，1997年發(fā)展到巔峰，參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口達8300萬人，其后一直呈下降趨勢。大部分地區(qū)出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，65歲以上的農(nóng)村老年人口占全國老年人口比例近67%，而養(yǎng)老金僅為城鎮(zhèn)的0.37%。
目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在不穩(wěn)定性。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、撤銷、費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放，不是按照嚴格的國家法律的程序，而是按照地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩(wěn)定性。二是農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)濟基礎不足，保障水平過低。目前我國正處于大規(guī)模的經(jīng)濟建設和文化建設階段，國家財政資金短缺，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，集體經(jīng)濟基礎薄弱；農(nóng)民自身，由于收入水平較低，在支付再生產(chǎn)費用和日常消費后，真正用來積累的剩余收入較少，因此目前多數(shù)農(nóng)民投保的保費很低，老年時得到的保險金就少，難以滿足農(nóng)民老年時的基本生活需要。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏應有的社會性和福利性。農(nóng)村養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策支持的原則。由于大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼。除此之外，農(nóng)村養(yǎng)老保險還存在著覆蓋面小、缺乏法律支持、政策不能持續(xù)以及保險金的保值增值能力差等問題。
三、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建
從傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老過渡到社會養(yǎng)老是養(yǎng)老保障發(fā)展的必然趨勢，國外的成功經(jīng)驗告訴我們，養(yǎng)老保障制度必須在老齡化高峰期到來前二三十年建立，因此，我國社會養(yǎng)老保險制度的建立已刻不容緩，以下是筆者對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度安排的一些簡單構(gòu)想。
（一）建立政府、集體和農(nóng)民個人共同出資的三支柱模式
從我國目前的現(xiàn)實情況看，僅靠農(nóng)民個人繳費建立其養(yǎng)老保險制度是不可能的，必須挖掘政府、集體及個人三方的能力。強調(diào)政府責任，對有條件的地區(qū)要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟對農(nóng)民的保障作用，盡可能調(diào)動農(nóng)民自身積極性，由三方共同出資構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的繳資支柱。
（二）建立分層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式
根據(jù)我國的基本國情，目前尚不具備在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件，可根據(jù)實際情況建立分層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系。對不同類別身份（直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、進城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工）的農(nóng)村勞動力養(yǎng)老保險，應該按照其身份不同采取不同的解決方式，實行分類解決。
對于直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，可以建立一個獨立的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險體系。原則上所有的農(nóng)民都有義務參加養(yǎng)老社會保險，實行“自助”和“補助”相結(jié)合，即養(yǎng)老保險基金由參加保險者交納的投保費和政府補助金共同構(gòu)成。考慮到我國農(nóng)村農(nóng)民的收入難以確定，農(nóng)民家庭與家庭之間的收入有差異的現(xiàn)實，對于要求農(nóng)民個人交納的養(yǎng)老保險費應當根據(jù)各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的高低而不同，同時，政府也要給予農(nóng)民一定的補貼。
針對農(nóng)民工不同情況建立有差別的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。一是對在東部發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)和其它大中城市達到規(guī)定居住年限（3或5年以上）且有比較穩(wěn)定的職業(yè)的農(nóng)民工，給予享受所在城市居民平等權(quán)益的資格，并正式納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系。二是對在中西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工和所有無穩(wěn)定職業(yè)且流動性較大的農(nóng)民工，各省市區(qū)依據(jù)企業(yè)的經(jīng)濟狀況制定一定時期的實施辦法，設定適度的農(nóng)民工繳費率，并為農(nóng)民工建立個人永久性帳戶，同時強制企業(yè)為農(nóng)民工繳納相應的基本養(yǎng)老保險費。三是對于在城鎮(zhèn)從事經(jīng)營性的自雇性農(nóng)民工可以參照個體工商戶的保障制度安排。
建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度可行的方案是把東部發(fā)達地區(qū)具有一定規(guī)模、效益較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工直接納入本地強制性城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系之中，而對中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工依照進城農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度執(zhí)行。
（三）加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的法制建設
目前中國還沒有一部綜合性、系統(tǒng)性的社會養(yǎng)老保險的法律對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題作出統(tǒng)籌安排，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的法律散見于《民法通則》、《繼承法》、《婚姻法》、《老年人權(quán)益保障法》等之中，還有一些行政性法規(guī)和政策。建立健全相關(guān)的法律，是世界各國開展社會保險的通行做法。因此，有必要建立和完善相關(guān)的法律體系，如《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》或《農(nóng)民養(yǎng)老金法》等，明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的目標、范圍、有關(guān)各方的責任和權(quán)利等內(nèi)容。
參考文獻
[1]任猛．建設新農(nóng)村背景條件下我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系構(gòu)建研究[D]．江蘇大學碩士論文，2007．
[2]孫麗君．我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究[D]．上海交通大學碩士論文，2007．
