時間：2022-12-01 19:27:23
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇項目支出績效自評報告，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進步。
一、工作原則
財政支出績效評價工作應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
（一）經(jīng)濟性、效率性、有效性原則。通過對財政支出行為及其過程經(jīng)濟性、效率性、有效性的比較和評價分析，判斷財政支出業(yè)績和效果的優(yōu)劣。
（二）定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。以定量分析為主，定性分析為輔，定量分析建立在支出項目的財務(wù)數(shù)據(jù)采集分析上，定性分析通過對項目支出的全面、綜合因素分析，結(jié)合相關(guān)專家的意見，與定量分析共同評價支出項目的效果，以更加合理、準確反映支出的實際績效。
（三）公正、客觀原則。將真實性、科學(xué)性、規(guī)范性始終貫穿績效評價的全過程，以強化、規(guī)范公共支出項目的選項、審批、監(jiān)管、審核功能，增強財政資金分配和使用的責(zé)任制，使績效評價對公共支出和預(yù)算管理起到激勵和約束作用。
（四）總體規(guī)劃、分步實施的原則。我市財政支出績效評價按照“先簡后繁，先易后難，由點及面”的工作思路，通過試點，不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步有序地建立起“項目—部門（單位）—綜合”三個層次的評價類型，積極穩(wěn)妥、循序漸進地推進財政支出績效評價工作。
二、基本方法
財政支出績效評價方法包括：
（一）成本——效益比較法。針對財政支出確定的目標(biāo)，在目標(biāo)效益額相同的情況下，對支出項目中發(fā)生的各種正常開支、額外開支和特殊費用等進行比較，以最小成本取得最大效益為優(yōu)。
（二）目標(biāo)預(yù)定與實施結(jié)果比較法。通過比較財政支出所產(chǎn)生的實際結(jié)果與預(yù)定的目標(biāo)，分析目標(biāo)的完成情況，從而評價財政支出績效。
（三）最低成本法。在某項財政支出難以計算其效益大小的情況下，采取比較多個功能和目的相近的方案，評價和選擇成本最低的方案。
（四）因素分析法。通過列舉分析影響收益及成本的所有因素，綜合分析評價的方法。
（五）歷史動態(tài)比較法。將一定時期的財政支出按一定原則和類別分類排列，分析比較，判斷某項財政支出的績效。
（六）橫向比較法。通過比較相同或近似的財政支出項目在不同地區(qū)間的實施執(zhí)行情況，分析判斷財政支出的績效。
（七）專家評議與問卷調(diào)查法（公眾評判法）。通過若干相關(guān)領(lǐng)域的專家對財政支出績效進行分析，同時，設(shè)計不同的調(diào)查問卷，發(fā)給一定數(shù)量人員填寫，最后匯總分析各方意見進行評價判斷。
（八）財政部、省、市財政部門制訂的其它方法。
在實施績效評價時，根據(jù)財政支出項目的不同情況可以只采用一種方法，也可以多種方法同時進行。
三、指標(biāo)體系
財政支出績效評價指標(biāo)包括兩大類：一類是基本指標(biāo)，一類是個性指標(biāo)。
基本指標(biāo)包括基本財務(wù)指標(biāo)、國家（國際）通行指標(biāo)、公眾關(guān)注指標(biāo)等被普遍應(yīng)用在財政支出項目績效評價的指標(biāo)。
個性指標(biāo)是在確定具體評價對象后，通過了解、收集相關(guān)資料、信息，結(jié)合評價對象不同特點和目標(biāo)而設(shè)置（選定）的特定指標(biāo)，包括績效指標(biāo)和修正指標(biāo)。績效指標(biāo)根據(jù)財政支出的不同功能和類型，同時兼顧績效評價工作的可操作性分為十大類，包括：（一）支持經(jīng)濟發(fā)展支出指標(biāo)；（二）基本建設(shè)（含大型修繕）支出指標(biāo)；（三）財政支農(nóng)支出指標(biāo)；（四）財政教育支出指標(biāo)；（五）財政科技支出指標(biāo)；（六）財政文化體育支出指標(biāo)；（七）財政衛(wèi)生支出指標(biāo)；（八）財政社會保障支出指標(biāo)；（九）政府采購支出指標(biāo)；（十）政府運轉(zhuǎn)支出指標(biāo)。每類設(shè)立支出類型評價“指標(biāo)庫”，針對不同項目的績效評價內(nèi)容選取一定比例的指標(biāo)。為滿足評價工作的要求，還可以結(jié)合具體需要臨時設(shè)置一些補充指標(biāo)。
四、實施范圍
（一）重大支出項目。市級200萬元以上（含200萬元）的支出項目試行支出績效評價，項目實施單位應(yīng)按規(guī)定和要求對支出績效進行自評，上報自評報告。市財政局對自評報告進行抽查和復(fù)核，對其中的重大項目和社會影響較大的項目，由市財政局組織評價或委托中介機構(gòu)評價。
（二）跨年度支出項目。項目實施單位應(yīng)對資金使用進度和階段效果進行自評，并將自評報告上報給市財政局備案。對所跨年度較長且社會影響較大的項目，由市財政局組織評價或委托中介機構(gòu)評價。
（三）專項補助資金。由市財政局組織評價或委托中介機構(gòu)評價。
（四）行政經(jīng)費類支出及小額請款。暫不實行支出績效評價，待績效評價制度全面建立后，再結(jié)合部門績效預(yù)算編制和單位綜合評價一并實施。
五、績效目標(biāo)申報
預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時，應(yīng)按《*市市級部門項目支出預(yù)算管理試行辦法》（東財〔*〕308號）的要求提供項目可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標(biāo)，包括以下內(nèi)容：申報單位基本情況、項目概況、項目必要性、項目所要達到的預(yù)期績效目標(biāo)和達到目標(biāo)的步驟、前景預(yù)測、條件論證、內(nèi)容和規(guī)模、資金來源渠道及比例、資金使用進度，以及相關(guān)經(jīng)濟、社會、政治效益等。預(yù)算數(shù)額較大或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的項目，可行性方案必須有科學(xué)的論證和專家的意見。
以上材料一式兩份，分別交市財政局績效評價科和主管業(yè)務(wù)科室。
六、分類實施
（一）財政支出績效評價類型分為項目實施過程評價和項目完成結(jié)果評價。項目實施過程評價，是指對項目實施過程中階段執(zhí)行情況或者跨年度項目支出績效的評價。項目完成結(jié)果評價是指項目完成后總體績效的評價。
（二）財政支出績效評價具體實施主體分為部門（單位）自我評價和財政部門組織評價。
1、部門（單位）自我評價。
財政支出項目統(tǒng)一實行部門（單位）對資金使用情況自評制度。
（1）項目完成后評價。所有預(yù)算項目支出完成后一個月內(nèi)，資金使用單位必須對項目支出的績效和預(yù)定目標(biāo)的實現(xiàn)情況進行績效自我評價，并向財政部門提交績效評價自評報告?zhèn)浒浮?/p>
（2）項目中期評價。對跨年度項目支出實行項目中期績效自我評價制度。每個預(yù)算年度結(jié)束，項目資金使用單位都要對資金使用績效情況實施一年一評的中期評價制度，自評報告報財政部門備案。
（3）支出項目績效自評報告應(yīng)包括：與申報的可行性方案進行比較分析、資金使用情況、項目完成情況（項目階段完成情況）、績效結(jié)果等（具體格式和規(guī)范文本由市財政局另行制訂）。
（4）抽樣復(fù)核。財政部門對項目資金使用單位報送備案的績效自評報告進行抽樣復(fù)核、審查，抽查面逐步達到每個預(yù)算年度支出項目的3％以上。
2、財政部門組織評價。
（1）重點項目評價。財政部門將會同有關(guān)部門，在每個預(yù)算年度選擇部分有影響和有代表性的重點支出項目進行綜合績效評價。綜合績效評價由財政部門在項目資金使用單位自評的基礎(chǔ)上，根據(jù)各方面材料和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對項目評價采取定量和定性分析、判斷，綜合專業(yè)意見，對項目支出的經(jīng)濟、社會、政治績效進行全面的評價。
（2）項目中期評價。對影響較大或者所跨年度較長的項目，由市財政局組織進行績效評價。
（3）支出預(yù)算中按定員定額標(biāo)準計算的基本支出和單項核定的基本支出，由財政部門根據(jù)實際情況組織實施評價。
財政部門可以自行組織評價或委托具有資質(zhì)的社會中介機構(gòu)實施評價（具體辦法由市財政局另行制訂）。
七、組織管理
財政支出績效評價工作由財政部門統(tǒng)一組織管理，財政、主管部門、項目單位分級實施。
（一）財政部門
財政部門作為財政預(yù)算分配主體，負責(zé)安排各項財政支出并對財政資金使用進行監(jiān)督，是財政支出績效評價的主管部門，負責(zé)研究制訂財政支出績效評價體系、評價標(biāo)準，統(tǒng)一規(guī)劃評價工作并組織實施，指導(dǎo)各鎮(zhèn)（街）、各部門開展財政支出績效評價工作。其主要職責(zé)包括：一是研究、制定財政支出績效評價體系，設(shè)計財政支出績效評價的指標(biāo)體系，建立財政支出績效評價指標(biāo)庫，測算、收集各項評價指標(biāo)的評價標(biāo)準，設(shè)計評價工作的計算機軟件，制定評價工作管理辦法和工作規(guī)范；二是對各部門的財政支出績效評價工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督和質(zhì)量控制，幫助其他評價主體組織開展財政支出績效評價工作，組織績效評價工作相關(guān)知識的培訓(xùn)，建立評價工作隊伍；三是審核各部門、各單位的財政支出績效評價工作報告；四是研究、拓展財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用領(lǐng)域，以及具體的應(yīng)用方法和應(yīng)用模型，促進政府部門提高工作效率，提高財政資金的使用效益。
（二）主管部門和項目單位
主管部門、項目單位是財政支出績效評價工作的具體組織者，負責(zé)本部門、本項目財政支出績效評價工作。其主要職責(zé)包括：一是按照財政部門關(guān)于財政支出績效評價工作的總體要求和統(tǒng)一規(guī)定，制定本部門、本單位財政支出績效評價工作方案和實施辦法；二是組織、指導(dǎo)本部門所屬單位開展財政支出績效評價工作；三是收集、審核本部門、本單位的財政支出績效評價報告，向財政部門匯總、報送本部門、本單位的績效評價報告；四是根據(jù)財政支出績效評價的工作情況，提出本部門、本單位改善預(yù)算管理工作建議，建立、健全相應(yīng)的規(guī)章制度。
八、績效評價結(jié)果應(yīng)用
財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用包括：
（一）對項目支出資金使用單位報送備案的績效自評報告進行核實和抽查。逾期不報送項目資金績效自評報告的，視同項目支出績效目標(biāo)沒有達到。
（二）對跨年度實施中期評價的項目支出，可根據(jù)評價報告的結(jié)果，對長期項目資金作中期調(diào)整，以使項目資金發(fā)揮最大的效益。
（三）重點支出項目經(jīng)過綜合績效評價，市財政部門根據(jù)評價結(jié)果向市政府報告，對后續(xù)資金撥付提出處理意見。同時，提請有關(guān)部門對重點項目資金進行重點審計和事后審計，加強對重點支出項目的監(jiān)督。
（四）財政支出項目績效評價結(jié)果作為下年度安排部門預(yù)算的重要依據(jù)。綜合評價結(jié)果用于判斷財政資金配置的合理性，以準確把握財政決策和政策效應(yīng)，控制財政風(fēng)險。
（五）根據(jù)財政支出績效評價結(jié)果分析判斷單位內(nèi)部的管理問題和部門的主要政績水平，加強財政資金的監(jiān)控，提高支出項目的管理水平。
（六）財政支出績效評價結(jié)果經(jīng)報請市政府同意后，在一定范圍內(nèi)公布，以增強財政工作的公正性、公平性和公開性。
一、統(tǒng)籌安排好2014年績效目標(biāo)管理工作
（一）完成2014年度項目績效目標(biāo)設(shè)置工作。在2014年預(yù)算安排的項目中，選擇涉及民生、社會公眾普遍關(guān)心、具有較大經(jīng)濟社會影響的5個項目進行績效目標(biāo)設(shè)置，為下年度的重點評價工作打好基礎(chǔ)。具體為：石碌敬老院和流浪款成年人求助保護中心建設(shè)配套資金、醫(yī)院綜合大樓建設(shè)、東文路道路工程、內(nèi)環(huán)路改造工程、環(huán)城西路二期工程。
（二）加快推進預(yù)算編制績效目標(biāo)管理工作。結(jié)合強化財政項目庫管理工作，計劃從2015年起，將績效目標(biāo)管理納入預(yù)算編制項目申報過程，選擇一定資金規(guī)模的項目實施績效目標(biāo)管理，范圍覆蓋全部預(yù)算部門。通過專項指標(biāo)評價體系的設(shè)立，提高財政資金使用的透明度，優(yōu)化財政資金的使用效率，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策和外部有效監(jiān)督提供重要的參考依據(jù)。
二、開展好2014年度預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控
計劃對2014年涉及經(jīng)濟建設(shè)管理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理等方面的20個項目的預(yù)算執(zhí)行過程開展績效運行監(jiān)控。通過建立事中績效運行跟蹤監(jiān)督機制，進一步增強支出責(zé)任和效率意識，積極構(gòu)建貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體制，提高財政資金使用績效和科學(xué)化精細化管理水平。具體項目為：涉及經(jīng)濟建設(shè)管理部門的候車亭防雷防漏電裝置改造工程、節(jié)能改造綠色照明項目、五聯(lián)農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)、石碌肉聯(lián)廠、老人免費乘坐公交車實行營運補貼經(jīng)費、2013年利用車購稅修建農(nóng)村公路工程配套資金、富安路工程項目、防震減災(zāi)工作經(jīng)費等8個項目；涉及教育管理的與中學(xué)幫扶互助活動經(jīng)費、全縣貧困寄宿生生活補助縣配套資金、全縣中小學(xué)教師培訓(xùn)、中小學(xué)校長培訓(xùn)和幼兒教師培訓(xùn)等3個項目；涉及醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的石碌敬老院和流浪未成年人求助保護中心建設(shè)配套資金、陽光家園計劃居家托養(yǎng)服務(wù)配套經(jīng)費、數(shù)字化監(jiān)控建設(shè)項目、婦幼保健配套項目經(jīng)費等4個項目；涉及農(nóng)業(yè)管理的叉河基地儲水池及監(jiān)控設(shè)施、“農(nóng)信通”信息服務(wù)費、禽流感防控經(jīng)費、能繁母豬配套資金、縣級財政配套農(nóng)機購置及作業(yè)補貼等5個項目。
三、組織實施好重點評價工作
（一）確定重點評價項目。從2013年已設(shè)置績效目標(biāo)中選擇4個涉及民生、社會公眾普遍關(guān)心、具有較大經(jīng)濟社會影響的項目（地方政府債券項目除外）開展重點評價。
（二）科學(xué)設(shè)立績效評價指標(biāo)。組織由財政部門、項目單位和有關(guān)專家對重點評價項目進行績效評價指標(biāo)設(shè)立，并制定評價實施方案。
（三）開展重點評價。按照績效評價工作實施步驟，采取項目部門自評——財政部門核查——專業(yè)中介機構(gòu)量化評價的方式開展項目重點評價。
（四）重點評價結(jié)果上報和公開。評價工作結(jié)束后，形成書面材料分別報送省財政廳和縣政府審批。經(jīng)審批后，依法將重點評價項目的評價報告在縣政府信息公開門戶網(wǎng)站公開，接受社會監(jiān)督。
四、組織實施好預(yù)算部門（單位）績效自評工作
（一）加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，打好全面推行預(yù)算單位績效自評的工作基礎(chǔ)。采取“走出去和引進來”相結(jié)合的方式，在加強與其他先行試點市縣的交流，提高我局業(yè)務(wù)指導(dǎo)水平的同時，聘請省廳業(yè)務(wù)處專辦人員和院校專家學(xué)者，面向全縣預(yù)算單位舉辦兩期績效自評工作專題培訓(xùn)班，提高項目部門自行開展績效自評的工作能力，確保全縣績效自評工作的順利開展。
（二）制定方案計劃，逐步擴大預(yù)算單位績效自評覆蓋面。把績效自評與績效運行跟蹤監(jiān)控工作相結(jié)合。為了提高績效評價管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)推進的便捷性，計劃對2014年實行績效運行跟蹤監(jiān)控的預(yù)算單位，同時開展績效自評工作，確保兩項工作的相互融合推進。
五、做好縣級財政支出及部門整體支出績效評價工作
（一）抓緊完成縣級財政支出和預(yù)算管理績效自評。嚴格按照省財政廳《關(guān)于印發(fā)市縣財政支出管理績效綜合評價方案和市縣財政預(yù)算績效評價方案的通知》要求，于5月中旬完成我縣財政支出管理和財政預(yù)算績效的自評工作。
（二）有序推行部門整體支出績效評價。一是要制定好我縣開展部門整體支出績效評價實施方案，明確推行部門整體支出績效評價工作的目標(biāo)、步驟、方法和要求；二是要全面加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高各預(yù)算單位對開展部門整體支出績效評的思想認識，了解和掌握自評操作的方式、方法，提高部門整體支出績效評價的質(zhì)量和水平。
六、其他幾點工作
（一）要繼續(xù)加強預(yù)算績效管宣傳。要充分利用電視、政府門戶網(wǎng)站和宣傳橫幅等多種方式，加強預(yù)算績效管的宣傳力度，倡導(dǎo)預(yù)算績效管理理念，進一步提高各預(yù)算部門（單位）對預(yù)算績效管理的思想認識，有效引導(dǎo)各方面了解支持預(yù)算績效管理、監(jiān)督績效結(jié)果應(yīng)用，共同營造“講績效、重績效、用績效”的良好社會氛圍。
（二）推進財政績效管理的縱深發(fā)展。完善財政管理綜合績效考評,逐步推行縣對鄉(xiāng)一級的財政管理綜合績效考評。
近年來，隨著《新預(yù)算法》的頒布實施，財政部對預(yù)算績效管理工作提出了更高要求，各級財政部門對績效評價工作逐年開始重視并加大評價力度。從農(nóng)業(yè)部對財政支出績效評價情況來看，進一步規(guī)范了績效目標(biāo)，實施動態(tài)監(jiān)管，推動績效評價工作按時開展，逐年擴大了評價項目范圍。從自評及第三方評價情況看，總的評價結(jié)果比較好，取得了績效評價工作新突破。但同時在評價時也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如：績效目標(biāo)設(shè)置不合理；評價指標(biāo)體系不健全；績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠等。按照財政支出績效評價管理暫行辦法的要求，目前需要對績效評價工作存在的問題進行梳理，分析原因，并提出可操作性的對策建議，以規(guī)范財政支出績效評價行為，提高財政資金使用效益。
一、現(xiàn)階段績效評價的發(fā)展?fàn)顩r
（一）財政部開展績效評價工作推進情況。財政部一直高度重視財政資金使用效益問題。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”要求后，財政部就開始制定規(guī)章制度，對中央部門預(yù)算支出進行績效評價試點，先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》《關(guān)于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》等文件。從部門預(yù)算支出績效評價，包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價開始，到預(yù)算績效管理，是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。財政部對項目支出、部門整體支出績效評價共性指標(biāo)體系框架做了具體的規(guī)定，即到2016年，要求績效自評全覆蓋，全面推進績效評價工作。目前，績效評價工作積極推進、步步深入，績效理念已初步樹立，財政決策的科學(xué)性增加，也促進逐步提高了財政資金的使用效益。（二）農(nóng)業(yè)部開展績效評價的情況。1.從制度層面對績效評價進行規(guī)范。為進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項目績效評價工作，根據(jù)財政部及國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度，農(nóng)業(yè)部先后出臺《農(nóng)業(yè)財政項目績效評價規(guī)范》《農(nóng)業(yè)部財政項目績效評價工作規(guī)程（試行）》《農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項目績效評價規(guī)范》《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展2016年中央部門項目支出績效自評工作的通知》《農(nóng)業(yè)部財務(wù)司關(guān)于開展2016年部門預(yù)算重點項目績效評價工作的通知》等制度，明確了財政項目績效評價的工作規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、行為規(guī)范及評價成果應(yīng)用，強化了績效評價的獨立性和客觀性；調(diào)整工作機制，實現(xiàn)了績效自評全覆蓋；規(guī)范對重點財政專項的績效評價等，從制度層面對績效評價進行了規(guī)范。2.績效評價開展情況。從2011年起，農(nóng)業(yè)部啟動對農(nóng)業(yè)部、財政部共同管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目進行績效評價試點，先后開展了對各地“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)扶持項目進行驗收考核；擴大專項轉(zhuǎn)移支付項目績效評價范圍，增加農(nóng)機購置補貼和基層農(nóng)技推廣體系改革建設(shè)補助這兩大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策項目的試點；進一步將農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范、動物疫情監(jiān)測與防控、農(nóng)作物病蟲鼠害監(jiān)測防控等項目納入試點，這些項目均為目標(biāo)復(fù)合、內(nèi)容復(fù)雜、涉及行業(yè)面廣、實施單位眾多、管理模式復(fù)雜的整合打捆項目。2015年，農(nóng)業(yè)部選擇草原監(jiān)理中心開展單位整體支出績效評價試點，探索指標(biāo)設(shè)置、評價方法、實施機制，為下一步擴大單位整體支出績效評價試點范圍和開展部門整體支出績效評價積累了經(jīng)驗。2016年開始，在實現(xiàn)績效自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部按照不低于本部門項目支出總金額50%的比例，選取農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗示范、動物疫情監(jiān)測與防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等部門重點一級項目進行績效評價，并將績效評價結(jié)果上報財政部。從這幾年績效評價的試點來看，農(nóng)業(yè)部為落實財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見，積極研究探索預(yù)算績效管理工作，開展預(yù)算支出績效評價試點，取得了一定成效。但從總體上看，預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，制度建設(shè)相對滯后，指標(biāo)體系不健全，試點范圍較小，特別是單位整體支出績效評價工作剛剛開始，與財政部對加強預(yù)算績效管理的要求還有一定差距。
二、財政支出績效評價存在的問題
這幾年農(nóng)業(yè)部開展預(yù)算支出績效評價試點工作取得了一定成效，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：（一）財務(wù)管理不規(guī)范：①會計基礎(chǔ)工作和會計核算不規(guī)范。如：會計核算科目使用錯誤；有的僅用資金往來結(jié)算票據(jù)列支，支出依據(jù)不足。②擴大項目支出范圍，實際支出與預(yù)算批復(fù)不符，在項目中列支與項目內(nèi)容無關(guān)的費用。③未進行專賬核算。如：有的省將農(nóng)業(yè)部下達資金與省財政資金混淆使用，未對項目嚴格進行專賬核算。④賬表不一致。如：項目中無預(yù)算卻列支了相關(guān)費用，但決算中未作反映，賬表不一致。（二）項目管理不規(guī)范：①項目內(nèi)容變更未履行變更程序。②項目任務(wù)內(nèi)容或項目預(yù)算經(jīng)費無詳細測算依據(jù)說明。③個別單位委托業(yè)務(wù)程序不規(guī)范。如：委托業(yè)務(wù)費支出未見委托合同協(xié)議。④未按要求完成全部項目任務(wù)等。（三）績效自評報告深度不夠：①自評報告中預(yù)算支出與績效目標(biāo)完成之間的聯(lián)系不緊密，存在擴大或縮小的情況。②注重完成數(shù)量的描述，效益成果方面總結(jié)提煉不夠。③沒有客觀區(qū)分自身完成的績效和全行業(yè)、全系統(tǒng)完成的績效，以致部分績效目標(biāo)與相應(yīng)資金投入不匹配。（四）績效指標(biāo)設(shè)置不合理：①個別績效目標(biāo)未能清晰反映預(yù)期產(chǎn)出和效果，如設(shè)置的“開展專題調(diào)研和課題研究”績效目標(biāo)，就不能清晰地反映預(yù)期產(chǎn)出和效果。②個別指標(biāo)設(shè)定值偏低。③績效目標(biāo)內(nèi)容不完整，如參照公務(wù)員管理單位，職責(zé)是為公眾服務(wù)，應(yīng)設(shè)置滿意度指標(biāo)，對服務(wù)對象進行滿意度測評。④個別績效目標(biāo)與相應(yīng)的預(yù)算支出在內(nèi)容、范圍、方向等相關(guān)性指標(biāo)上不一致。（五）績效評價指標(biāo)不完善：①績效評價指標(biāo)與績效目標(biāo)的聯(lián)系不緊密，不能很好地反映目標(biāo)的實現(xiàn)程度。②不能系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。③共性指標(biāo)較多、個性指標(biāo)偏少；財務(wù)類指標(biāo)多、效果指標(biāo)少。④缺少操作性較強的評價標(biāo)準，對部分指標(biāo)值的高低優(yōu)劣無法判斷。（六）績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠：①績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤不緊密，缺乏剛性的制度化規(guī)定。②績效評價結(jié)果公開還沒有形成有效的機制，評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開、向社會公開仍面臨諸多障礙。③績效問責(zé)的機制、程序、范圍等尚不健全，預(yù)算績效管理尚未制度化地納入到單位績效管理體系之中。(七)績效管理理念未深化：①目前“重預(yù)算爭取、輕資金監(jiān)管”的傳統(tǒng)思維模式已經(jīng)顯著轉(zhuǎn)變。但一些單位負責(zé)人和財會人員對于“資金監(jiān)管”的認識，還主要集中在保障資金安全和加快執(zhí)行進度方面，對于提高資金使用效益的認識還不足，未真正樹立績效預(yù)算的理念。②個別預(yù)算績效評價的組織者、實施者、專業(yè)機構(gòu)，對于績效評價的認識存在偏差，將績效評價簡單等同于項目資金檢查。
三、進一步做好財政支出績效評價的建議
加強績效管理理念，提高資金使用效益，進一步探索開展財政支出績效評價的模式和方式方法，以提高財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性和有效性，已成為當(dāng)前和今后財政預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。(一)加強財政專項資金管理。項目實施單位從項目預(yù)算申報開始，應(yīng)根據(jù)財政專項資金管理的要求，實是求事、科學(xué)合理地編報預(yù)算，確定各項績效目標(biāo)和指標(biāo)。在項目實施過程中，在預(yù)算的基礎(chǔ)上，及時、合理、規(guī)范地按經(jīng)濟分類支出各項費用。按資金類別的性質(zhì)單獨輔助核算，做到專款專用，不得與其他資金混存混用，嚴禁擠占、挪用。(二)完善制度辦法。進一步加強部門預(yù)算績效管理的研究，完善績效評價工作程序和工作機制，探索科學(xué)和基建類項目的績效評價方法。同時，在制定、修訂各類項目資金管理辦法及預(yù)算編報和執(zhí)行管理的相關(guān)制度時，將績效管理的理念、內(nèi)容和要求融入其中。(三)開展績效目標(biāo)體系建設(shè)專題研究。針對目前各單位在績效目標(biāo)設(shè)置中存在的問題，研究適合農(nóng)業(yè)部預(yù)算管理體制的部門預(yù)算績效目標(biāo)管理基本范式，探索構(gòu)建項目支出績效目標(biāo)及細化指標(biāo)體系的基本框架，探索構(gòu)建單位整體支出績效目標(biāo)及細化指標(biāo)體系的基本框架，分類構(gòu)建個性化績效目標(biāo)和指標(biāo)體系框架。(四)優(yōu)化評價指標(biāo)體系。參照財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，結(jié)合農(nóng)業(yè)財政項目的共性特點，研究設(shè)計農(nóng)業(yè)項目績效評價共性指標(biāo)，并提煉出最能反映政策導(dǎo)向和行業(yè)差別的關(guān)鍵個性指標(biāo)，盡可能對每一項指標(biāo)細化核分標(biāo)準，統(tǒng)一衡量尺度，最大限度地減少績效自評和現(xiàn)場評價中的自由裁量權(quán)，減少人為和主觀因素影響，保證評價過程和結(jié)果客觀公正。(五)逐步推進全過程績效評價。在開展年度績效目標(biāo)管理的同時，加強中期績效目標(biāo)管理，形成多層次、多時間段，貫穿整個項目實施過程的績效評價機制，并隨時糾偏，確保目標(biāo)的最終實現(xiàn)。(六)強化評價結(jié)果應(yīng)用。建立評價結(jié)果與預(yù)算結(jié)合機制，將評價結(jié)果作為科學(xué)編制部門預(yù)算，完善財政資金分配的重要依據(jù)，充分發(fā)揮績效評價工作對部門預(yù)算項目資金的調(diào)控作用，逐步提高績效評價結(jié)果的透明度，將績效評價結(jié)果，尤其是一些社會關(guān)注度高、影響力大的支出績效情況，依法向社會公開，接受社會監(jiān)督。同時，建立預(yù)算支出績效評價結(jié)果反饋制度，將績效評價結(jié)果及時反饋給實施單位，要求其根據(jù)績效評價結(jié)果，完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責(zé)任，提高財政資金使用效益。
作者:馬俊玲 齊雁虹 單位:1.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院漁業(yè)工程研究所 2.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院營口增殖實驗站
（沛縣財政局 江蘇·沛縣）
摘要：本文結(jié)合目前縣級財政預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，針對存在的績效意識不強、人員力量不足、技術(shù)力量欠缺、評價體系不完善、評價結(jié)果未有效利用等問題，本文從江蘇省沛縣實際入手，就建立和完善縣級財政預(yù)算績效管理體系做進一步的分析探討，提出了解決的思路，以供借鑒。
關(guān)鍵詞 ：縣級財政：預(yù)算績效；工作
加強預(yù)算績效管理，將績效理念嵌入預(yù)算管理全過程，是進一步提升財政科學(xué)化精細化管理水平的有力抓手。隨著縣級財政支出規(guī)模的不斷擴大，加強財政預(yù)算績效管理工作日趨重要，縣級財政管理逐步邁人以績效管理為重點的新階段。
一、預(yù)算績效管理的主要做法
(1)建章立制，構(gòu)建績效管理制度體系。近年來江蘇沛縣以提高財政資金的使用效益為目標(biāo)，積極構(gòu)建“事前、事中、事后”全過程預(yù)算績效管理機制，根據(jù)上級部門有關(guān)文件要求和沛縣實際，相繼制定出臺了《沛縣財政支出績效評價管理暫行辦法》《沛縣財政支出績效評價指標(biāo)體系（試行）》《關(guān)于加強財政專項資金預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的意見》《沛縣財政專項資金預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》，為全面實施預(yù)算績效管理提供了有力的制度保障。
(2)明確程序，科學(xué)編制績效預(yù)算。按照預(yù)算績效管理的要求，沛縣以編制2015年縣本級部門預(yù)算為突破口，嘗試將績效目標(biāo)管理融入到部門預(yù)算編制中，要求績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步申報、同步審核、同步批復(fù)。按部門預(yù)算編制“二上二下”程序，預(yù)算部門對于50萬元以上的財政資金支出項目，必須申報績效目標(biāo)。績效目標(biāo)審核在“一上”階段進行，調(diào)整的績效目標(biāo)審核在“二上”階段進行。財政業(yè)務(wù)科室組織初審，重點審核項目的可行性、合規(guī)性和完整性，預(yù)算科具體實施評審工作。業(yè)務(wù)科室在“二下”階段通過預(yù)算編審系統(tǒng)批復(fù)完整的績效目標(biāo)，并將項目信息及績效目標(biāo)批復(fù)文件下達到部門。
(3)自評為主、突出重點，分層次穩(wěn)步推進績效評價工作。2015年初，縣財政局制定下發(fā)了《2015年縣本級財政支出績效評價工作方案》，明確了部門自評與重點評價相結(jié)合的評價方式，分別確定了當(dāng)年的縣本級自評項目24個和重點評價項目10個，提出了相關(guān)工作程序及要求。自評單位組織相關(guān)人員成立項目評價組，根據(jù)年初工作方案，制定相應(yīng)的評價指標(biāo)和標(biāo)準，實施績效評價，最終形成績效報告上報財政部門。財政部門根據(jù)方案確定的重點項目，組建重點評價工作機構(gòu)，按規(guī)定程序分不同層次采取多種方式開展績效評價，對于政府重點關(guān)注及難度較大的住房保障、農(nóng)業(yè)、科技等項目，委托第三方組織實施；對于與經(jīng)濟發(fā)展和民生密切相關(guān)的項目，由財政業(yè)務(wù)科室人員與聘請的專家聯(lián)合組建評價組實施評價；對于從單位自評項目中按20%比例抽取的作為重點評價的項目，由財政各業(yè)務(wù)科室自行組建評價組對報告的真實性、客觀性進行評價。
二、預(yù)算績效管理工作存在的問題
(1)績效管理意識不強。很多部門單位的預(yù)算績效意識不強，不能正確認識績效管理是提高財政資金使用效率的著力點，往往視為“削權(quán)”，長期形成的“重分配、輕績效”的觀念沒有轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致對開展績效管理工作重視不夠，甚至陽奉陰違，部門之間難以形成合力，推進阻力較大。
(2)人員力量配備不足，技術(shù)力量欠缺。目前，沛縣未成立績效管理工作機構(gòu)，績效管理工作主要由預(yù)算科1人牽頭負責(zé)，財政監(jiān)督、預(yù)算、投資評審等內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)科室具體配合。當(dāng)前，縣財政部門和主管部門均缺乏專家型的績效管理人才，尤其缺乏既有實踐經(jīng)驗又懂技術(shù)操作的復(fù)合人才。
(3)績效評價體系不完善。財政支出范圍廣泛，具有層次不同、領(lǐng)域不同、支出性質(zhì)不同的復(fù)雜性。在國家沒有統(tǒng)一規(guī)范、科學(xué)完善的評價體系情況下，沛縣制定的評價指標(biāo)是依據(jù)上級精神與借鑒外地經(jīng)驗而形成的，標(biāo)準設(shè)置較為粗糙，評價方法單一，影響了評價結(jié)果的適用性，造成績效評價結(jié)果大多停留在反映情況和問題的層面，評價質(zhì)量不高。
(4)評價結(jié)果未得到有效利用。績效評價工作最重要的作用是通過績效評價結(jié)果的應(yīng)用，優(yōu)化財政資源配置，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益。從目前績效評價工作開展情況看，評價結(jié)果沒有與項目安排、預(yù)算編制等有效結(jié)合，應(yīng)用不夠，難以充分發(fā)揮作用。
三、進一步加強財政預(yù)算績效管理工作的建議
(1)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，樹立全程績效理念。首先，從政府層面要給予高度重視，主導(dǎo)成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，形成“政府主導(dǎo)、財政組織、部門實施、中介配合、社會參與”的良性機制。其次，政府及其各部門應(yīng)統(tǒng)一思想，強化績效管理主體意識，將以結(jié)果為導(dǎo)向的績效理念貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，在編制部門預(yù)算時，應(yīng)同時合理分解、量化全縣經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，設(shè)立績效目標(biāo)，測算資金需求，以此作為安排預(yù)算的重要依據(jù)；在預(yù)算執(zhí)行中，全過程的績效監(jiān)控應(yīng)與項目目標(biāo)實施進度相結(jié)合，保證績效目標(biāo)的實現(xiàn)；在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，要通過結(jié)果與目標(biāo)的對比分析，對預(yù)算部門的職能履行情況和項目實施效果進行客觀公正的評價并出具評價報告。
(2)加強機構(gòu)隊伍建設(shè)，形成工作合力。一是財政部門應(yīng)建立健全績效管理組織機構(gòu)，完善機構(gòu)職能，配備專職工作人員，并明確工作職責(zé)，各業(yè)務(wù)科室之間要加強內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)，形成工作合力。二是充分考慮縣級人才和財力缺乏的實際情況，引入政府購買服務(wù)機制，采取多種方式，不斷充實專家隊伍，并建立專家跟蹤考核機制，及時更新專家?guī)欤瑢崿F(xiàn)滾動管理。三是建立預(yù)算績效管理外部協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)人大、紀檢監(jiān)察、審計等部門建立聯(lián)席會議制度，充分利用其監(jiān)督檢查、效能監(jiān)察職能作用，加強對各預(yù)算單位的督促和考評。
(3)建立符合地方實際、科學(xué)可行的績效評價指標(biāo)和標(biāo)準體系。一是要依據(jù)財政部共性指標(biāo)體系框架，結(jié)合近年來的績效評價實踐經(jīng)驗，進一步梳理完善共性指標(biāo)。二是根據(jù)具體績效評價對象的不同特點，進一步豐富和優(yōu)化個性化評價指標(biāo)。三是結(jié)合縣域內(nèi)各部門的實際，合理分配業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)的權(quán)重，逐步建立統(tǒng)一、規(guī)范的評價標(biāo)準，提高部門之間評價標(biāo)準的一致性、可比性，切實增強評價結(jié)果的可用性。
(4)進一步加大評價結(jié)果應(yīng)用力度。一是建立績效評價報告反饋制度，正式績效評價報告形成后應(yīng)及時向項目單位、主管部門反饋項目的成效、存在問題及整改意見，同時財政會同監(jiān)察部門督促其整改落實。二是將預(yù)算評價結(jié)果與部門預(yù)算安排掛鉤，以評價結(jié)果為導(dǎo)向，對于績效顯著的延續(xù)項目，可優(yōu)先安排資金；屬于一次性項目的，相對于同類項目可予以傾斜；對不落實整改意見或整改不到位的，應(yīng)相應(yīng)調(diào)減直至取消項目預(yù)算。三是擴大績效信息公開內(nèi)容和范圍。按照政府信息公開的有關(guān)要求，逐步擴大績效信息公開內(nèi)容和范圍，將績效目標(biāo)、績效評價報告、報告審核情況等內(nèi)容向社會公開，接受公眾監(jiān)督，增強部門的支出責(zé)任。四是建立財政資金績效跟蹤問責(zé)制度，對項目完成的質(zhì)量成效、規(guī)范管理、資金使用等方面進行全面評價，如發(fā)現(xiàn)存在嚴重問題，應(yīng)建議政府監(jiān)察部門啟動問責(zé)程序，對相關(guān)人員實施問責(zé)，提高部門對項目資金使用績效的重視和開展績效管理工作的自覺性。
(1南京審計學(xué)院，江蘇211815;2．南京航空航天大學(xué)，江蘇211106)
內(nèi)容提要：我國政府預(yù)算績效管理仍處于探索起步階段，在形成具有中國特色的制度體系的同時，也存在諸多待解問題，破解難題的途徑之一就是構(gòu)建和加強政府預(yù)算績效管理質(zhì)量體系。本文在總結(jié)政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)特點及難點的基礎(chǔ)上，闡述政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的概念內(nèi)涵，歸納相關(guān)的影響因素，構(gòu)建基于系統(tǒng)性和重要性融合的質(zhì)量控制節(jié)點體系。該研究可以為完善政府預(yù)算績效管理質(zhì)量提供理論基礎(chǔ)，推進政府預(yù)算績效管理走上新臺階。
關(guān)鍵詞 ：政府預(yù)算績效管理質(zhì)量管理質(zhì)量控制
中圖分類號：F812.3 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0004-08
一、引言
政府預(yù)算績效管理作為政府績效管理的重要內(nèi)容，成為近些年我國財政改革的重要舉措之一，作為深化財政改革的重要創(chuàng)新被賦予重任，對于改進預(yù)算支出管理、優(yōu)化財政資源配置，提高公共服務(wù)質(zhì)量具有重要意義。早在2003年，黨的十六屆三中全會就提出了“建立預(yù)算績效評價體系”，全面預(yù)算績效管理開始在我國預(yù)算管理中應(yīng)用，中央和地方圍繞財政預(yù)算績效管理開展了各種形式的先行先試工作，財政部和地方財政部門先后出臺了財政支出績效評價管理辦法、推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見。2012年，黨的十報告進一步提出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”，具有中國特色的政府預(yù)算績效管理制度體系正在逐步形成。
當(dāng)前，我國政府預(yù)算績效管理仍處于探索起步階段，在實務(wù)部門存在以下突出問題：一是政府預(yù)算績效管理及績效評價的可靠性、有效性和影響力有待提高；二是浙江省和江蘇省財政廳的中介機構(gòu)績效評價報告質(zhì)量考核表明，績效評價報告質(zhì)量存在多方面問題有待解決；三是地方在政府預(yù)算績效管理的理解、執(zhí)行、操作、結(jié)果等方面存在不同的偏差。破解難題的途徑之一是構(gòu)建和加強政府預(yù)算績效管理質(zhì)量體系，財政部《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》中提出的實施質(zhì)量提升工程是未來的主要任務(wù)和重點工作，但我國尚未制定相關(guān)的政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制準則、體系，因此，建立完善的政府預(yù)算績效管理質(zhì)量體系便成為一項緊迫而重要的現(xiàn)實任務(wù)。
綜觀國內(nèi)外相關(guān)研究和實務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀可見：(1)對績效、績效預(yù)算、績效評價基本內(nèi)涵的探索，形成了以“3E”為代表的基本認識(NAO，2011；ADB，2001)；(2)研究績效評價的框架及指標(biāo)體系，側(cè)重于程序、方法、方式、指標(biāo)體系的構(gòu)建以得出科學(xué)的評價結(jié)論，績效評價技術(shù)是研究的一個重點問題（Poister，1999；Melkers，2001；Jordan，1999；財政部預(yù)算司，2007；容志，2010）；(3)用經(jīng)濟計量的方法測度政府績效預(yù)算的實踐效果，得出了不盡相同的結(jié)論( Crain，2004；Williams，1999)；(4)政府績效預(yù)算所面臨的各種難題及約束條件(潘彬，2013；夏先德，2013)，為政府績效預(yù)算未來的改革提供了線索。鮮有從質(zhì)量管理體系的角度探討質(zhì)量管理對政府預(yù)算績效管理等方面產(chǎn)生影響的研究( Ehrenberg，1994; Francois，2004)。基于質(zhì)量管理體系的政府預(yù)算績效管理研究與應(yīng)用亟需進一步的深入開展，如如何認識政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的內(nèi)涵、影響因素、測度指標(biāo)體系等，這些問題的探索可以為完善政府預(yù)算績效管理質(zhì)量提供理論基礎(chǔ)，推進政府預(yù)算績效管理走上新臺階。
二、政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)特點
根據(jù)質(zhì)量管理理論與思想，考察或定義政府預(yù)算績效管理質(zhì)量體系，必須界定政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)的內(nèi)容和范圍。
績效管理理念源于企業(yè)，引入政府管理領(lǐng)域始于二十世紀七八十年代，是一種較全面的政府管理模式和改進政府績效的實用性管理理念和工具。政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)是和績效管理系統(tǒng)有機關(guān)聯(lián)的預(yù)算管理新模式，如圖1。
從圖l可以看出，績效管理系統(tǒng)一般包括績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理，是一個有機構(gòu)成的綜合系統(tǒng)。推進政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)，是將績效管理理念有效貫徹到政府預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算管理有機融合，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)。全國范圍內(nèi)政府預(yù)算績效管理還沒有全面大規(guī)模的鋪開，政府各級財政部門普遍以項目支出為對象開展政府預(yù)算績效管理（專項預(yù)算績效管理），以政府部門整體支出為對象開展政府預(yù)算績效管理和以一級政府的政府財政支出為對象開展綜合預(yù)算績效管理仍處于探索試點初期。
結(jié)合政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)的特點，運用系統(tǒng)流程圖的表現(xiàn)形式，可描述政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)一般流程體系（見圖2）。
從圖2可以看出，政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)一般流程可以分為：編制預(yù)算績效目標(biāo)、項目實施、項目績效自評價、項目績效再評價、績效結(jié)果應(yīng)用5個階段。政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)涉及到政府不同層級單位和部門，主要有各級財政部門、業(yè)務(wù)主管部門、基層主管部門和基層實施部門等管理層級以及第三方中介機構(gòu)。政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)流程和管理層級組成了一個密集交織的網(wǎng)絡(luò)，在該網(wǎng)絡(luò)中，不同階段管理層級扮演不同角色，承擔(dān)不同主體責(zé)任。
三、政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的內(nèi)涵及影響因素
（一）政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的內(nèi)涵
根據(jù)國際標(biāo)準化組織國際標(biāo)準對質(zhì)量概念的定義(INTERNATIONAL STANDARD．2008)，質(zhì)量是“一組固有特性滿足要求的程度”。特性是指事物所特有的性質(zhì)，固有特性是事物本來就有的，它是通過產(chǎn)品、過程或體系設(shè)計和開發(fā)及其后之實現(xiàn)過程形成的屬性。滿足要求就是應(yīng)滿足明示的（如明確規(guī)定的）、通常隱含的（如組織的慣例、一般習(xí)慣）或必須履行的（如法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則）的需要和期望。對質(zhì)量管理體系來說，質(zhì)量的載體不僅針對產(chǎn)品，即過程的結(jié)果（如硬件、流程性材料、軟件和服務(wù)），也針對活動、過程、組織和體系或者它們之間的組合。
預(yù)算績效管理質(zhì)量(Performance BudgetManagement Quality，PBMQ)的準確清晰界定是政府預(yù)算績效管理質(zhì)量研究的邏輯起點。所謂預(yù)算績效管理質(zhì)量，是財政和預(yù)算部門滿足改進預(yù)算支出管理和優(yōu)化財政資源配置的需求，達到提高公共產(chǎn)品和服務(wù)要求的程度。或者說，指政府預(yù)算支出管理滿足公共利益相關(guān)者需要的適應(yīng)性。這樣，針對預(yù)算績效管理質(zhì)量實施質(zhì)量管理的過程，形成了預(yù)算績效管理的質(zhì)量管理(Quality Management ofPerformance Budget Management．QMHRM)。預(yù)算績效管理質(zhì)量作為對預(yù)算績效管理系統(tǒng)活動的整體度量，表征了總體預(yù)算績效管理的效果，它的高低直接影響了預(yù)算績效管理的價值。
預(yù)算績效管理由不同的流程模塊構(gòu)成，這些流程模塊共同構(gòu)成預(yù)算績效管理系統(tǒng)。預(yù)算績效管理流程模塊是預(yù)算績效管理質(zhì)量的實體，預(yù)算績效管理質(zhì)量是一種附著屬性，描述了預(yù)算績效管理流程模塊的個體質(zhì)量水平和整體質(zhì)量水平。不僅是預(yù)算績效管理單個流程模塊的質(zhì)量水平總和，還是該系統(tǒng)組合后整體融合效果的有機表現(xiàn)。
預(yù)算績效管理質(zhì)量由“硬”要素和“軟”要素共同構(gòu)成，“硬”要素主要是各類質(zhì)量管理工具和方法、持續(xù)改進、過程管理等，“軟”要素主要是與質(zhì)量有關(guān)的高層治理結(jié)構(gòu)、質(zhì)量文化、戰(zhàn)略質(zhì)量計劃、業(yè)務(wù)標(biāo)準流程、以服務(wù)對象為中心、知識學(xué)習(xí)與培訓(xùn)等。“硬”要素和“軟”要素密切相關(guān)，相互作用和相互影響。
預(yù)算績效管理能力是預(yù)算績效管理質(zhì)量的動力因素，預(yù)算支出的管理活動，是由財政和預(yù)算部門管理人員行使的，預(yù)算績效管理能力是財政和預(yù)算部門管理人員的專業(yè)技術(shù)水平和管理執(zhí)行能力的綜合表現(xiàn)，對預(yù)算支出管理的運作能力直接影響了各個預(yù)算績效管理流程模塊的效果。預(yù)算績效管理質(zhì)量除了受預(yù)算支出類型和內(nèi)容不同影響外，預(yù)算績效管理能力的差異也是預(yù)算績效管理質(zhì)量的重要影響因素。
從全面質(zhì)量管理的視角看，考察或測評政府預(yù)算績效管理質(zhì)量，需要從預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量來進行。由于預(yù)算績效管理有編制預(yù)算績效目標(biāo)、項目實施、項目績效自評價、項目績效再評價、績效結(jié)果應(yīng)用五個典型的流程模塊構(gòu)成，這些流程模塊共同構(gòu)成預(yù)算績效管理系統(tǒng)，這些流程模塊的完成需要過程質(zhì)量來表征，可以稱為預(yù)算績效管理質(zhì)量的過程觀。從整體的進度衡量政府預(yù)算績效管理的質(zhì)量就構(gòu)成了結(jié)果質(zhì)量，可以稱為預(yù)算績效管理質(zhì)量的結(jié)果觀。兩者共同構(gòu)成了預(yù)算績效管理質(zhì)量，過程質(zhì)量控制是提升預(yù)算績效管理質(zhì)量的可靠保證，結(jié)果質(zhì)量是檢驗預(yù)算績效管理質(zhì)量的試金石，二者構(gòu)成相互制約、相互促進的關(guān)系，形成過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量螺旋式上升的績效管理質(zhì)量系統(tǒng)。
在目前的政府預(yù)算績效管理探索階段，政府預(yù)算績效管理作為一種全新的財政管理模式，政府預(yù)算績效管理的觀念轉(zhuǎn)變和績效文化的建立是一個持續(xù)的過程；政府預(yù)算績效管理的法律法規(guī)體系有待完善，政府預(yù)算績效管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系需要強化；政府預(yù)算績效管理是一項新事物，政府預(yù)算績效管理的責(zé)任主體、評價對象、評價方式、管理程序等需要進一步明確，在政府預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)存在許多難點、盲點和突破點。所以需要更加強調(diào)政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的過程觀，才能保證結(jié)果質(zhì)量，同時注重加強結(jié)果質(zhì)量，反促過程質(zhì)量。
（二）政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的影響因素
政府預(yù)算績效管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程：(1)流程環(huán)節(jié)多，主要有預(yù)算編制目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算完成評價、評價結(jié)果反饋、反饋結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)；(2)涉及面廣，從省以下政府級次資金流向上看主要有省級財政部門、省級業(yè)務(wù)主管部門、地市財政部門，地市業(yè)務(wù)主管部門、縣級財政部門、縣級業(yè)務(wù)主管部門、基層的項目執(zhí)行主體等各個鏈條；(3)績效評價復(fù)雜，從評價方式上一般采取部門自評價和財政再評價相結(jié)合，從評價時間節(jié)點上一般分為前期準備、部門自評價、財政再評價、評價結(jié)果應(yīng)用四節(jié)點，從具體實施環(huán)節(jié)上一般有項目確定、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、指標(biāo)設(shè)定、部門自評、數(shù)據(jù)抽查、專家評審、總結(jié)報告、跟蹤檢查等八個環(huán)節(jié)。本文結(jié)合政府預(yù)算績效管理關(guān)鍵過程和關(guān)鍵結(jié)果提出以下質(zhì)量影響的關(guān)鍵因素：
1．績效理念和績效文化因素。績效理念和績效文化的建立是推行政府預(yù)算績效管理的前提，也是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的首要關(guān)鍵因素。目前受既有的慣性思維影響，傳統(tǒng)的管理理念還較盛行，執(zhí)行項目的各級各部門領(lǐng)導(dǎo)與人員對績效管理認識不清晰，重視程度不夠；財政系統(tǒng)內(nèi)部既有的運作模式還沒有完全轉(zhuǎn)到政府預(yù)算績效管理軌道上來；執(zhí)行部門雖然也有提高績效的迫切需求，但扭轉(zhuǎn)思維和行為慣式、打破傳統(tǒng)利益格局和管理慣式的內(nèi)在驅(qū)動力不足；還存在政府預(yù)算績效管理由被動應(yīng)付、盲目接受的態(tài)度和行為，這些勢必會全面、深度影響到政府預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。
2．績效管理規(guī)章制度及機制因素。完善的績效管理規(guī)章制度及機制是保證政府預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是平穩(wěn)有序全面推動政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的保障，也是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的關(guān)鍵因素。目前政府預(yù)算績效管理還沒有建立完善的法律法規(guī)體系，總體規(guī)劃和頂層制度設(shè)計相對滯后，各地各部門推進進度不一，規(guī)范性和客觀性有待提高，在某種程度上制約了政府預(yù)算績效管理的質(zhì)量。全過程政府預(yù)算績效管理工作機制也尤為重要，財政部門和預(yù)算單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，財政部門和預(yù)算單位之間、部門內(nèi)部財務(wù)管理與項目管理之間存在“兩張皮”的問題，各方在政府預(yù)算績效管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是預(yù)算績效標(biāo)準化管理制定和信息化管理手段的使用，這些直接影響到政府預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。
3．預(yù)算績效目標(biāo)因素。績效目標(biāo)是政府預(yù)算績效管理的第一環(huán)節(jié)，是預(yù)算執(zhí)行的績效跟蹤管理和預(yù)算完成后的績效評價的依據(jù)和“標(biāo)桿”。其中績效目標(biāo)編制的過程和科學(xué)化水平，績效目標(biāo)編制的深入調(diào)研和論證，編制績效目標(biāo)的指向性與系統(tǒng)性、挑戰(zhàn)性與可實現(xiàn)性、細化量化與可測度性，既是政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的直接體現(xiàn)，也直接影響政府預(yù)算績效管理后置環(huán)節(jié)的質(zhì)量。
4．績效評價指標(biāo)體系因素。績效評價指標(biāo)體系是反映部門預(yù)算支出績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的判斷標(biāo)準，它以數(shù)量的形式提供有關(guān)財政支出運行特征及其目標(biāo)完成情況的信息，是衡量、監(jiān)測和評價部門（單位）預(yù)算支出經(jīng)濟性、效率性和有效性的重要技術(shù)手段。績效評價指標(biāo)設(shè)計和應(yīng)用中是否遵循針對性、相關(guān)性、有效性，及績效評價指標(biāo)標(biāo)準值的科學(xué)合理性，則直接影響政府預(yù)算績效管理的實施效果，也直接影響到政府預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。
5．績效評價數(shù)據(jù)因素。績效評價數(shù)據(jù)具體反映財政支出績效的具體數(shù)值和水平，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源的真實性和準確性至關(guān)重要，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的口徑、填報、匯總和分析中是否保真，是否采取多種手段和方式對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完整性、合理性、邏輯性和準確性審核和核查，這些都會影響和反映政府預(yù)算績效管理質(zhì)量。
6．績效評價操作因素。績效評價操作過程一般包括業(yè)務(wù)部門自評價環(huán)節(jié)和財政再評價環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)有不同的操作流程和要求，業(yè)務(wù)部門自評價是否遵循了評價方案設(shè)計、數(shù)據(jù)收集匯總、指標(biāo)分析、座談、詢問查證、問卷調(diào)查、專家評議、出具自評價報告等環(huán)節(jié)的實施過程和要求，財政再評價是否遵循了再評價的方案、數(shù)據(jù)核查、實地調(diào)研、座談、詢問查證、問卷調(diào)查、出具再評價報告等環(huán)節(jié)的實施過程和要求。由于績效評價具有工作涉及面廣、利益相關(guān)方多、專業(yè)技術(shù)性強等特點，組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合尤為重要，是否學(xué)習(xí)培訓(xùn)績效評價的業(yè)務(wù)流程和操作方法，是否建立了責(zé)任制，項目主管部門是否做好項目實施單位內(nèi)部的財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門、財政部門、中介機構(gòu)和評審專家之間的協(xié)調(diào)和溝通，是否以高標(biāo)準、嚴要求的態(tài)度完成績效評價等等，這些都會影響和反映政府預(yù)算績效管理結(jié)果質(zhì)量。
7績效監(jiān)督與績效應(yīng)用因素。績效監(jiān)督與績效應(yīng)用具有促進部門改善預(yù)算管理威懾與補充作用，是政府預(yù)算績效管理質(zhì)量改進完善的重要環(huán)節(jié)。是否建立完善的績效評價結(jié)果反饋機制，及時將績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題和漏洞反饋給被評價部門和單位，作為其改進預(yù)算管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要依據(jù)；績效評價結(jié)果是否運用到預(yù)算編制中，實現(xiàn)績效評價與預(yù)算安排的有機結(jié)合；是否建立績效評價結(jié)果的行政問責(zé)機制，達到監(jiān)督政府的目的；是否有完善績效評價結(jié)果信息公開機制，加強社會監(jiān)督；預(yù)算績效評價結(jié)果是否納入地區(qū)和部門工作目標(biāo)考核的重要依據(jù)及作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要內(nèi)容。這些政府預(yù)算績效管理后置環(huán)節(jié)的設(shè)立和完善是反促部門改善預(yù)算管理的重要手段，對于不斷完善和改進政府預(yù)算績效管理質(zhì)量具有重要的推動作用。
8．預(yù)算績效管理人員和績效評價人員因素。預(yù)算績效管理各級人員、績效自評價或第三方評價人員是預(yù)算績效充分發(fā)揮作用的主體，預(yù)算績效管理和績效評價各類人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平直接影響預(yù)算績效管理質(zhì)量。預(yù)算單位中的管理領(lǐng)導(dǎo)層、財務(wù)會計部門和業(yè)務(wù)主管部門是否全面掌握預(yù)算績效管理知識體系，具備有效操作績效管理的專業(yè)素質(zhì)；第三方績效評價是否來源多樣，且實現(xiàn)委托方、受托方和被評價方相分離；參與績效評價的第三方參評人員業(yè)務(wù)知識是否全面、經(jīng)驗是否豐富、責(zé)任心和服務(wù)意識是否強烈，是否努力提高績效評價結(jié)果的客觀性和公正性，這些因素會直接影響到政府預(yù)算績效管理的過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。
總體上看，績效理念和績效文化因素是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量的宏觀基礎(chǔ)關(guān)鍵因素；績效管理規(guī)章制度及機制因素是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量中觀基礎(chǔ)關(guān)鍵因素；預(yù)算績效目標(biāo)因素是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量微觀前置基礎(chǔ)關(guān)鍵因素；績效評價指標(biāo)體系因素、績效評價數(shù)據(jù)因素、績效評價操作因素、是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量微觀操作關(guān)鍵因素；績效監(jiān)督與績效應(yīng)用因素是影響政府預(yù)算績效管理質(zhì)量微觀后置關(guān)鍵因素。
四、政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制節(jié)點體系
（一）構(gòu)建原則
1．科學(xué)性原則。這是質(zhì)量控制體系的立身之本，各項控制節(jié)點的設(shè)立應(yīng)有科學(xué)依據(jù)，應(yīng)能準確反映政府預(yù)算績效管理質(zhì)量客觀實際情況及其特征。
2．系統(tǒng)性原則。質(zhì)量控制節(jié)點體系應(yīng)能全面完整地反映政府預(yù)算績效管理質(zhì)量所涉及的各個因素及其本質(zhì)特征，結(jié)合“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理過程，形成一個系統(tǒng)化的完整體系。
3．重要性原則。結(jié)合政府預(yù)算績效管理關(guān)鍵過程和關(guān)鍵結(jié)果，優(yōu)先使用最能反映政府預(yù)算績效管理質(zhì)量影響因素的核心質(zhì)量控制節(jié)點。
4．經(jīng)濟性原則。質(zhì)量控制節(jié)點體系設(shè)計應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡便易行，應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實條件和可操作性，符合成本效益原則。
（二）政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制節(jié)點體系
目前的全過程預(yù)算績效管理主要圍繞以下三個方面開展：一是專項資金支出項目績效評價；二是縣級財政基本支出和綜合支出管理績效綜合評價；三是部門基本支出和綜合支出管理績效綜合評價。三者存在較大的不同點，前者開展的較早和較完善，而其它類的評價剛剛開始試點。本文以專項資金支出項目績效管理為樣本，構(gòu)建政府預(yù)算績效管理質(zhì)量控制節(jié)點體系，如表1。
五、結(jié)語
一、晉城市預(yù)算績效管理存在的問題
一是績效意識淡薄，績效理念尚未樹立。無論是預(yù)算單位還是財政部門業(yè)務(wù)科室對于“績效”一詞的認識不夠，理解不足，他們認為財政資金的使用只要做到合法、合規(guī)、合程序，不挪用、不擠占就無可厚非，而對財政資金使用的效益往往不加關(guān)注，這使得預(yù)算單位在填報績效目標(biāo)時應(yīng)付差事，業(yè)務(wù)科室審核績效目標(biāo)也得過且過，在我們開展項目績效評價尤其是整體評價時或多或少遭到相關(guān)部門的不配合與不理解。
二是整體評價難度較大，今年晉城市選擇十個預(yù)算支出進度緩慢的單位開展部門整體評價，由于這項工作沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，從一開始就困難重重，首先是預(yù)算單位的不配合無法深入展開；其次對于整體評價所涵蓋的內(nèi)容理解不透徹以致于出現(xiàn)“走偏路”現(xiàn)象，在評價中只重點關(guān)注單位財務(wù)狀況而沒能從全局著手進而發(fā)現(xiàn)部門存在的實質(zhì)性問題；最后整體評價報告的撰寫，沒有模板可循，沒有格式可依，全靠自己摸索，很難形成系統(tǒng)性。
三是第三方力量薄弱，晉城市的預(yù)算績效管理工作并沒有充分利用第三方的力量，績效目標(biāo)與自評報告的審核完全有財政部門去完成，而重點項目評價和整體評價雖然實行第三方評價的方式但并不是完全的獨立評價，之所以出現(xiàn)以上情況一方面晉城市預(yù)算績效管理工作起步晚，還處于發(fā)展階段，完全依靠第三方進行不具備現(xiàn)實條件；另一方面晉城市屬于小型城市，受經(jīng)濟發(fā)展水平所限，人才資源匱乏，有專業(yè)素質(zhì)和水平的學(xué)者專家寥寥無幾，因此對推進晉城市預(yù)算績效管理工作缺乏強有力的技術(shù)支撐。
二、推進晉城市預(yù)算績效管理工作的幾點建議
一是加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，晉城市預(yù)算績效管理已初步成形，所有工作都已覆蓋預(yù)算績效管理的全過程，考慮到人力、物力、財力的節(jié)約和工作效率的提高，運用一套覆蓋預(yù)算績效管理全過程并與預(yù)算和國庫對接的軟件系統(tǒng)已勢在必行。這樣不僅有助于落實中央八項規(guī)定厲行節(jié)約同時還可以使晉城市的預(yù)算績效管理工作更加系統(tǒng)、規(guī)范、高效。還可以將縣市兩級工作聯(lián)合起來，便于市級財政部門對縣級財政部門進行工作指導(dǎo)，也便于兩級相互借鑒，共同促進晉城市預(yù)算績效管理工作的開展。
二是實現(xiàn)預(yù)算績效管理流程再造，積極借鑒和吸收一些先進省市的經(jīng)驗，首先建立項目備選庫，實行項目申報全年無時限，項目申報不再受預(yù)算編制時間限制，只要項目申報時進行績效目標(biāo)填寫并審核通過即可進入項目備選庫，只有進入項目備選庫的項目才可納入預(yù)算，這樣績效目標(biāo)的填報和審核將有充足的時間進行，避免在此環(huán)節(jié)草草了事；其次積極探索事前評估，對每年預(yù)算單位申報的項目在預(yù)算編制前進行評審，對于不合理的項目進行取締或者核減項目資金。最后，探索績效評價結(jié)果運用的多樣化，新修改的預(yù)算法提出編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”。預(yù)算績效管理的所有工作都是以“評價結(jié)果有應(yīng)用”為落腳點的，結(jié)果得不到應(yīng)用，那么無論績效目標(biāo)還是績效監(jiān)控以及績效評價都沒有任何意義。我們不僅要把績效結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合，還應(yīng)實行績效問責(zé)和績效獎勵。
三是充分利用第三方參與預(yù)算績效管理工作，績效管理如果直接由財政部門對預(yù)算部門將有失公平，第三方參與則有助于預(yù)算績效管理的公開、公平、科學(xué)。所以晉城市應(yīng)逐步實現(xiàn)績效目標(biāo)和項目自評以及重點評價由第三方獨立進行，財政部門只負責(zé)引導(dǎo)和監(jiān)督。此外，晉城市應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)，積極聘用外地高素質(zhì)專家對晉城市申報的績效目標(biāo)和項目自評進行書面評審并出具評審報告，以彌補晉城市人才資源短缺的不足，使評審結(jié)果更具說服力和權(quán)威性。
作者：李璇 單位：晉城市財政局
一、高度重視，精心安排
高度重視績效管理工作，在接到文件通知后，按照文件要求，及時召開了專題工作會議，領(lǐng)會文件的精神實質(zhì)，目標(biāo)要求和政策規(guī)定。同時，明確績效管理職能，制定本部門績效管理辦法。
二、部門財政支出管理情況
（一）預(yù)算編制情況
堅持量入為出，勤儉理財?shù)脑瓌t，規(guī)范基本支出預(yù)算編制，保障部門正常運轉(zhuǎn)需要，嚴格項目支出預(yù)算管理，提高預(yù)算編制精細化程度。按照縣財政局預(yù)算編制的要求，按時報送部門預(yù)算到行財股審核批復(fù)。
（二）執(zhí)行管理情況
嚴格執(zhí)行財政國庫支付的相關(guān)規(guī)定，公用經(jīng)費按月申報，均衡使用，專項經(jīng)費按性質(zhì)專款專用
（三）整體績效情況
編寫全縣項目績效目標(biāo)表，按時完成部門自評。全縣環(huán)保事業(yè)發(fā)展保持較好水平，全面完成市、縣環(huán)保目標(biāo)任務(wù)并取得較好成績，全年無重大環(huán)境污染事件發(fā)生，確保了轄區(qū)環(huán)境安全。進一步加快環(huán)保能力建設(shè)步伐，增加購置環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，嚴格控制“三公”經(jīng)費支出，健全厲行節(jié)約長效機制。
四、評價結(jié)論
（一）評價結(jié)論。按照國家政策法規(guī)規(guī)定和本部門實際情況，建立健全財務(wù)管理制度和約束機制，依法、有效地使用財政資金，提高財政資金使用效率，在完成部門職能目標(biāo)中合理分配人、財、物，使之達到較高的工作效率和水平。2020年部門預(yù)算執(zhí)行遵循了厲行節(jié)約的原則，按時按量使用資金，做到了專款專用；計劃制定、資金撥付均按有關(guān)部門批復(fù)執(zhí)行，資金使用嚴格審核，確保了支付合規(guī)合法。
（二）存在問題
【關(guān)鍵詞】文化基金 預(yù)算 績效管理
一、推行預(yù)算績效管理的目的和意義
1.目的。預(yù)算績效管理是政府推進預(yù)算績效改革的重要內(nèi)容，也是公共財政科學(xué)化、精細化管理的重要舉措。根據(jù)財政部《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）、《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》（滬府辦發(fā)〔2011〕1號）以及浦東新區(qū)有關(guān)預(yù)算項目支出績效評價的文件精神和要求，為提升浦東新區(qū)文化基金的預(yù)算管理和資金效益，積極推進預(yù)算績效管理顯得尤為必要。推行浦東新區(qū)文化基金預(yù)算績效管理改革，有利于提升文化基金的預(yù)算管理水平，強化項目單位的支出責(zé)任，提高公共文化產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平，優(yōu)化公共文化資源配置，節(jié)約成本，提高資金的使用效率。
2.意義。建立文化基金預(yù)算績效管理的機制，其意義在于：第一，通過設(shè)立績效目標(biāo)，利用評價指標(biāo)體系，通過分析浦東新區(qū)文化基金的投入、產(chǎn)出及結(jié)果，客觀、公正地評價資金安排、使用是否合規(guī)、合理及有效；第二，通過績效評價和結(jié)果利用，總結(jié)浦東新區(qū)文化基金在運行中取得的成績與面臨的新情況、新問題，探索更加科學(xué)、合理的浦東新區(qū)文化基金管理和使用模式，創(chuàng)新投入方式，不斷提高浦東新區(qū)文化基金的使用效率；第三，通過評價―反饋―利用的循環(huán)機制，進一步完善浦東新區(qū)文化基金的管理機制，優(yōu)化資助項目的管理流程，為今后基金預(yù)算編制、項目資助優(yōu)選、資源配置優(yōu)化及有效利用等管理工作提供重要依據(jù)與支撐。
二、推進預(yù)算績效管理應(yīng)關(guān)注的事項
1.預(yù)算績效目標(biāo)與年度工作目標(biāo)相對應(yīng)。根據(jù)浦東新區(qū)“十二五”文化發(fā)展規(guī)劃、近中期浦東新區(qū)公共文化發(fā)展目標(biāo)和文化基金的定位，明確當(dāng)年文化基金的扶持目標(biāo)和重點任務(wù)，確定當(dāng)期文化基金資助的范圍、重點、力度和方式，在編制文化基金年度預(yù)算時，應(yīng)以文化基金的年度工作目標(biāo)為依據(jù)設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)，并按照資助項目的不同功能類型，將預(yù)算績效目標(biāo)細化、分解成不同功能分類的績效子目標(biāo)，以保障年度工作目標(biāo)的順利實現(xiàn)。
2.績效評價指標(biāo)和功能分類管理相結(jié)合。文化基金資助項目按主要功能可分為文化活動與交流、文藝創(chuàng)作、文化遺產(chǎn)保護與傳承、公共文化設(shè)施投入、文藝人才培養(yǎng)和優(yōu)秀文藝作品獎勵等不同類型，其功能分類的績效子目標(biāo)也各不相同，各有側(cè)重。針對項目的不同屬性和特點實行功能分類的績效評價指標(biāo)管理，按照功能分類項目的績效子目標(biāo)設(shè)定不同的分類績效評價指標(biāo)，最終形成文化基金的績效評價指標(biāo)體系。這樣，一方面有利于項目執(zhí)行過程中的績效跟蹤分類管理，另一方面更加有利于預(yù)算執(zhí)行、項目完成后的績效評價工作。
3.預(yù)算績效管理需注重專業(yè)性和時效性。各公共文化活動與創(chuàng)作等項目，涉及不同的文化與藝術(shù)領(lǐng)域和背景，其專業(yè)性非常強。因此，在預(yù)算編制時設(shè)立績效目標(biāo)和評價指標(biāo)時，對受理申報項目的績效目標(biāo)、內(nèi)容、指標(biāo)、經(jīng)費等進行前評價，預(yù)算執(zhí)行和項目實施過程中的績效跟蹤監(jiān)管，項目完成后的績效評價等各環(huán)節(jié)，都需要引入專業(yè)人員或?qū)I(yè)團隊參與，這樣能夠全面提升預(yù)算編制質(zhì)量、執(zhí)行效率及產(chǎn)出成果的科學(xué)性、針對性和有效性，條件成熟時應(yīng)建立專家?guī)臁４送猓幕顒拥纫恍╉椖烤哂休^強的時效性，在實施績效跟蹤監(jiān)管過程中，應(yīng)及時做好對相關(guān)績效評價信息進行系統(tǒng)的收集、梳理、統(tǒng)計、分析等基礎(chǔ)工作，以建立完整的項目績效管理的資料信息庫。
4.預(yù)算績效管理需兼顧公平和效率的原則。浦東新區(qū)文化基金預(yù)算支出屬于公共財政性支出的范疇，服務(wù)于公益性的公共文化事業(yè)。文化基金從提升基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平出發(fā)，需關(guān)注大多數(shù)人民群眾的共同文化需求，并適當(dāng)兼顧各層次的差異化需求，所以文化基金在配置公共文化發(fā)展資源和推進預(yù)算績效管理時，應(yīng)遵循“公平與效率相適度”的彈性準則，在加強公共文化基礎(chǔ)服務(wù)體系的效率時，需促進不同人群分布的相對公平性，不斷拓展服務(wù)覆蓋率和層次化，保障浦東新區(qū)不同層次居民日益增長的文化生活需要。
5.預(yù)算績效管理需關(guān)注文化資源的優(yōu)化配置。一方面，挖掘潛力、整合資源，要將文化基金的投入與現(xiàn)有浦東新區(qū)公共文化設(shè)施和場館利用相結(jié)合，發(fā)揮政府優(yōu)化資源配置對公共文化事業(yè)發(fā)展的綜合支持和功能服務(wù)，進一步放大文化基金助推作用。另一方面，集聚市場、創(chuàng)新投入，在文化基金運作中充分發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，積極創(chuàng)新“企業(yè)經(jīng)營、市場運作、政府購買、群眾受惠”的不同投入方式，加強對市場和社會力量的引導(dǎo)作用，推動社會資本通過文化基金平臺，進入浦東新區(qū)公共文化建設(shè)領(lǐng)域的新模式。
三、構(gòu)建預(yù)算績效管理機制的思考和建議
（一）預(yù)算編制階段
1.設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)。預(yù)算編制時設(shè)立績效目標(biāo)，是建立文化基金整個預(yù)算績效管理機制的基礎(chǔ)。其基本步驟分為：申報績效目標(biāo)、審核績效目標(biāo)和分解績效目標(biāo)。
2.建立績效評價指標(biāo)體系。按照確定的各功能分類績效子目標(biāo)，對其投入、產(chǎn)出與結(jié)果等進行客觀評價，以結(jié)果作為評價的重點，兼顧社會公平和成本效益等因素，采用定性和定量、個性和共性相結(jié)合的方式，客觀公正的分別設(shè)立分類績效評價指標(biāo)，并形成文化基金的績效評價指標(biāo)總的體系。在設(shè)置績效評價指標(biāo)時，除了嚴格遵循相關(guān)性、重要性、綜合性和經(jīng)濟性四個原則外，需注意衡量與文化基金績效目標(biāo)和績效評價結(jié)果之間的對應(yīng)程度，績效目標(biāo)考核要切中具體工作指標(biāo)，績效指標(biāo)是實實在在的可以量化、證明和觀察，在付出努力的情況下可以實現(xiàn)，驗證這些績效指標(biāo)的評價數(shù)據(jù)或者信息是可以獲得的，避免設(shè)立過高或過低的評價指標(biāo)，并注意實現(xiàn)績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的特定期限和時效性。
（二）預(yù)算執(zhí)行階段
1.實施項目績效前評價機制。建立規(guī)范的績效前評價機制，實施對申報項目進行前期的審核評估，以提升擇優(yōu)選取資助項目的科學(xué)性、合理性和有效性。年度預(yù)算編制完成和績效目標(biāo)設(shè)定后，在相關(guān)政府網(wǎng)站和媒體上公開資助項目申報指南等相關(guān)信息，并要求申報單位提交項目申報書的同時，提供明確的項目績效目標(biāo)，供申報項目前期篩選審核。
前評價以年度文化基金預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)為依據(jù)，從單個項目的申報目標(biāo)、效果、可行性、內(nèi)容、計劃、經(jīng)費、管理、經(jīng)濟和社會效益等各方面入手，以項目執(zhí)行結(jié)果為導(dǎo)向，量化項目的績效目標(biāo)，明確項目績效考核的定性和定量指標(biāo)，設(shè)計科學(xué)的項目前期評價指標(biāo)，并對項目的績效進行評價，評判其預(yù)期使用效率和效果，并提出申報項目是否立項和資助額度的意見和建議。同時，前評價工作有利于在項目執(zhí)行過程中，實施事中的績效監(jiān)管及事后的項目績效評價。
2.建立項目績效跟蹤監(jiān)管機制。預(yù)算績效跟蹤監(jiān)管是預(yù)算績效管理的重要手段。目前，浦東新區(qū)文化基金年均資助項目達70多項，具有功能分類細、差異性大、數(shù)量多、周期長、范圍廣等特點，涉及的資助資金合計約7 000萬元，因此對項目實施全過程的有效績效監(jiān)管十分必須。
建立績效跟蹤監(jiān)控機制，結(jié)合原有的管理及監(jiān)控模式，與項目監(jiān)控、資金監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)督等形成動態(tài)化的聯(lián)動管理。制定當(dāng)年度預(yù)算和資助項目的跟蹤工作方案和實施計劃，對績效目標(biāo)的運行情況進行動態(tài)跟蹤管理，利用信息化、電子化監(jiān)管等手段，檢查項目實施內(nèi)容、進度、支出、效果等情況，及時采集績效目標(biāo)、績效指標(biāo)等相關(guān)運行的信息，并進行匯總、梳理、分析，編寫項目的績效評價數(shù)據(jù)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中目標(biāo)推進、計劃調(diào)整和預(yù)期成效等情況與預(yù)期的績效目標(biāo)發(fā)生偏離或無效時，及時采取相關(guān)糾正措施，提出整改或調(diào)整意見及建議，以保障績效目標(biāo)的有效實現(xiàn)。
（三）預(yù)算完成階段
1.項目績效后評價。預(yù)算支出的績效評價是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)文化基金的管理模式和項目管理的特點，可采用自評和他評相結(jié)合的方式。實施績效評價的主要流程為：開展績效評價前調(diào)研、制定績效評價方案，擬定評價計劃，確定評價方法，設(shè)計績效評價指標(biāo)，收集評價資料、采集數(shù)據(jù)、調(diào)查問卷、匯總分析，實施績效考評、評價績效結(jié)果、提出意見及建議、形成評價報告。（1）單一項目的績效評價。資助項目完成后，由項目單位按照浦東新區(qū)項目績效評價等相關(guān)要求，自行組織進行項目績效評價，將實際取得的績效成果與設(shè)定的績效目標(biāo)進行對比、分析，評價績效結(jié)果，編寫并提交項目績效自評報告。而對于相對簡單、金額較小的項目可采取簡易的程序進行自評。基金理事會組織相關(guān)部門對提交的項目績效自評報告進行復(fù)核，對項目績效評價結(jié)果提出審核意見。對于重點項目等也可以進行抽選復(fù)評，組織相關(guān)部門重新實施對復(fù)評項目的績效評價。對于重大、重要的項目可由基金理事會直接組織相關(guān)部門進行項目的績效評價。（2）文化基金預(yù)算的績效分類評價和總評價。年度文化基金預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，先對預(yù)算的功能分類支出進行績效評價，再實施預(yù)算總體的績效評價。由財政等部門組織評價，實施對文化基金的年度預(yù)算資金的投入、產(chǎn)出和結(jié)果進行分類和總體的績效評價，對文化基金的績效目標(biāo)的實現(xiàn)狀況，預(yù)算資金的使用情況和財務(wù)管理等狀況，文化基金運行效率、經(jīng)濟效益和社會效益等進行評價，重點評價文化基金預(yù)算投入的經(jīng)濟性、產(chǎn)出的效率性、結(jié)果的效益性和優(yōu)化配置資源的有效性，總結(jié)經(jīng)驗指出存在問題，并就相關(guān)問題和情況提出可操作性的改進意見和建議，形成客觀公正的績效評價結(jié)論和報告。
【摘要】建立有效的政府績效評價體系,提高政府執(zhí)政效能,是理論界與實務(wù)界不斷探討與研究的重要課題。文章在比較分析發(fā)達國家政府績效評價與我國績效評價現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出建立和完善我國政府績效評價體系的幾點啟示。
【關(guān)鍵詞】政府績效評價;中外比較;啟示
作為政府部門,落實科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)就是要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,探索科學(xué)執(zhí)政模式,提高執(zhí)政效能。建立和完善政府績效評價體系是提高政府執(zhí)政效能的重要途徑。
一、政府績效評價的基本概念和要素
政府績效評價是指運用科學(xué)的標(biāo)準、程序和方法評定政府履行職能活動中的業(yè)績、效率和效果,是政府公共管理的一種重要手段。政府管理層級及職能的繁雜,決定了政府績效評價的標(biāo)準和主體呈現(xiàn)多元化、工作程序多層次。但無論范圍和內(nèi)容差異多大,政府績效評價所具有的基本要素是一致的,包括以下幾個方面:
一是評價依據(jù),這是政府績效評價工作的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展,建立法制國家和依法行政逐步列入日程,法律的支持在政府維護國家秩序、管理社會經(jīng)濟、行使公共權(quán)力的過程中,已經(jīng)從要求走向需求。二是評價主體,這是評價是否客觀公正的主導(dǎo)因素。對評價主體的基本要求是公正、客觀、專業(yè)、權(quán)威。由于政府職能的差異性不僅表現(xiàn)在管理層面還有技術(shù)層面、政治層面,這就決定了對政府績效進行評價的主體的復(fù)雜性。因此,實踐中通常會把績效評價的組織者與具體的評價主體相分離,使前者更加注重評價政策、原則、方法、程序等的制定和控制,后者更加注重技術(shù)層面的具體操作。三是評價指標(biāo),這是評價工作的核心,決定著評價工作的深度和水平。指標(biāo)制定的難點在于如何實現(xiàn)科學(xué)性與可實現(xiàn)性、完整性與專業(yè)性、真實性與公平性,共性與個性的平衡統(tǒng)一。評價指標(biāo)的設(shè)計是隨著評價工作的縱深推進而漸進發(fā)展的。在以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價體系中,評價指標(biāo)起到了一個標(biāo)桿和指南的作用。四是評價標(biāo)準,這是評價工作的基本法碼,決定著評價原則的實現(xiàn)程度。確定評價標(biāo)準的關(guān)鍵是公平性和認可度,標(biāo)準可以是行業(yè)標(biāo)準、歷史標(biāo)準、經(jīng)驗標(biāo)準,可以是全國標(biāo)準、地區(qū)標(biāo)準,無論如何劃分,其在同一類別內(nèi)的應(yīng)用必須是統(tǒng)一而連續(xù)的,并具有一定公信力。標(biāo)準可以隨著社會的進步、經(jīng)濟的發(fā)展、整體環(huán)境的改變等做出統(tǒng)一調(diào)整,但不可以就任何單一個體而改動;可以是定量的也可以是定性的,但必須是明確的。五是評價方法,這是評價工作的實現(xiàn)手段,決定著評價工作本身的績效。評價方法應(yīng)由評價的范圍和內(nèi)容來確定,比較常用的有目標(biāo)預(yù)定與實施效果比較法、因素量化法等9種,由于評價對象和評價環(huán)境的復(fù)雜性,很難找到哪一種方法是最優(yōu)的,我們只能選取較優(yōu)的方案或組合式評價方法。六是評價結(jié)果運用,這是評價的最終目的,決定著評價工作的成敗。結(jié)果運用中最重要的是它的嚴肅性和權(quán)威性,無論是作為政府執(zhí)政行為的考核依據(jù)還是項目預(yù)算安排的基礎(chǔ),結(jié)果的運用必須具有一定法律效力的約束力,這決定著評價工作的持續(xù)性。
二、國外績效評價的實踐
績效評價實踐始于二戰(zhàn)后的西方發(fā)達國家,盛行于20世紀80年代新公共管理運動的興起。它是政府自我內(nèi)部管理的一場革命。戰(zhàn)后財政困窘及經(jīng)濟上的壓力、市場經(jīng)濟的競爭和發(fā)展等成為這場革命的主要動力,而信息科技的進步和新公共管理理論的發(fā)展為政府績效評價理論與實踐提供了重要支持。
(一)英國的政府績效評價
英國國家審計制度是政府績效評價萌芽的基礎(chǔ),其評價工作是伴隨著財政預(yù)算管理的改革而不斷演進發(fā)展的。
19世紀中葉,英國初步建立起國家審計制度,重點是審查國庫支出合法合規(guī)性,監(jiān)督政府收支活動。20世紀20—30年代,傳統(tǒng)的國家審計逐步被績效審計所代替,即除了對政府支出合法合規(guī)性審計之外,開始對支出項目的效率和效果進行審查和評價。二戰(zhàn)后,監(jiān)管的重點轉(zhuǎn)移到績效評價上來,并逐步擴大到公共財政的各個領(lǐng)域。到20世紀70—80年代,興起了“新公共管理”革命,以“解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗式調(diào)查”,目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府,并堅持結(jié)果控制、簡化程序、注重績效。
從法律依據(jù)來看,英國較為健全的法律體系,為政府績效評價的發(fā)展注入了強大生命力。1982年《財務(wù)管理新舉措》(FinancialManagementInitiatives),規(guī)范了政府支出從提出目標(biāo)到達到目標(biāo)所需成本以及如何對結(jié)果和效果進行評價的全部管理過程。1997年《支出綜合審查》法案,標(biāo)志著英國政府績效評價的規(guī)范化。從評價主體來看,英國政府的績效評價工作受公共服務(wù)和公共支出內(nèi)閣委員會(PSX)指導(dǎo)和監(jiān)督,主要由政府各部門進行自我評價。有些部門自評時會聘請一些專家或中介機構(gòu)參與。從結(jié)果運用來看,政府績效評價是調(diào)整政府長期經(jīng)濟目標(biāo)和計劃的依據(jù),各政府部門要根據(jù)每年的秋季報告對其三年的滾動計劃進行相應(yīng)調(diào)整;是財政制定部門預(yù)算的依據(jù);是國會和內(nèi)閣對政府行政責(zé)任制落實的重要依據(jù)。
(二)美國的政府績效評價
美國政府績效評價同樣是伴隨著政府預(yù)算管理的改革而發(fā)展起來的。早在1951年,美國聯(lián)邦政府預(yù)算中第一次明確使用了“績效預(yù)算”的概念。1973年,尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》,對績效評價的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展做出明確規(guī)范。1976年,美國科羅拉多州通過了《日落法》,規(guī)定政府的計劃和規(guī)章都要規(guī)定一個執(zhí)行日期,從而迫使政府部門定期對它們的活動進行評價。1979年,美國國家管理和預(yù)算辦公室制定了《關(guān)于行政部門管理改革和績效評價工作》,標(biāo)志著美國政府績效評價實踐的全面正式開展。20世紀90年代美國預(yù)算改革再次回歸績效預(yù)算,并增加了以結(jié)果為導(dǎo)向的新內(nèi)涵,被稱為“新績效預(yù)算”。1993年,美國頒布了《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA),這是世界上第一部專門為政府績效制定的法律,其中規(guī)定:聯(lián)邦政府各部門、各機構(gòu)在編制預(yù)算和提出支出要求時,要制定包括使命陳述和長期目標(biāo)的五年戰(zhàn)略規(guī)劃,制定實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的績效管理年度計劃和便于考評的績效指標(biāo),定期測定部門工作績效并向國會和公眾提供績效報告。
從評價主體來看,美國政府績效評價是由國家會計總署組織實施的,有時授權(quán)政府各部門進行自評。國家績效評價委員會負責(zé)《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)的實施。從結(jié)果運用來看,是從節(jié)約資金提高政府服務(wù)效率,建立政府自我約束能力,培養(yǎng)自我檢討和糾錯能力開始的,目的是通過制度使聯(lián)邦各部門負責(zé)任地達到項目效果,以提高美國人民對聯(lián)邦政府的信心。
(三)澳大利亞的政府績效評價
1983年澳大利亞政府的《改革澳大利亞公共服務(wù)白皮書》要求政府各部門對每項支出都要做好績效評價計劃,每3~5年對每項支出項目都要進行績效評價,這標(biāo)志著澳大利亞政府績效評價工作的初步啟動。1999年至2000年財年澳大利亞聯(lián)邦政府正式實施公共支出績效考評制度,并將評價的重點從對部門和項目的經(jīng)濟性和效率性轉(zhuǎn)到項目的有效性上來,同時把評價的結(jié)果與預(yù)算相聯(lián)系。
從評價主體來看,財政與管理部(DepartmentofFinanceandDeregulation)負責(zé)組織實施,主要是制定、和更新評價原則、指導(dǎo)各部門評價工作并把評價結(jié)果提交給各議會的年度報告和部門預(yù)算安排中。從結(jié)果運用來看,澳大利亞政府會計采用的是權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度,實行財政管理改善計劃與業(yè)務(wù)評價計劃相結(jié)合,將績效評價結(jié)果很好地融入預(yù)算決策當(dāng)中,并通過《預(yù)算誠實》和《財政管理及問責(zé)法案》將財政管理責(zé)任問責(zé)至各政府機構(gòu),從聯(lián)邦政府到各州政府都建立了較為全面的績效管理與報告制度。
三、我國政府績效評價現(xiàn)狀
我國政府績效評價工作的開展實際上是沿著兩條主線進行的:一是在政府評價層面,圍繞行政體制的改革,主要形式是干部實績考核制度;二是在財政資金評價層面,圍繞預(yù)算管理方式的改革,主要形式是財政支出項目績效評價。
(一)政府評價層面
從20世紀80年代開始,政府機構(gòu)改革把“精簡、統(tǒng)一、效能”作為基本原則,各級政府開展了一系列政府績效評估探索,圍繞著機構(gòu)職責(zé)、干部考核、信息公開分別采取了以下三種不同的考核體系。
1.目標(biāo)管理責(zé)任制。針對、辦事拖拉、不講效率等機關(guān)作風(fēng)問題,試行機關(guān)工作人員崗位責(zé)任制,并在此基礎(chǔ)上,逐步制定和實行了本級政府目標(biāo)管理責(zé)任制,初步實現(xiàn)了政府管理從原則導(dǎo)向向目標(biāo)成果導(dǎo)向的轉(zhuǎn)化。
2.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價。如果說目標(biāo)管理責(zé)任制考核的是部門、機構(gòu)整體效能的發(fā)揮,干部政績考核則注重的是機關(guān)干部個體德能勤績的全面檢測。其評價原則、評價內(nèi)容、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準等一直處于動態(tài)完善過程之中,而且各地差別較大。
3.政府作風(fēng)民主評議活動。近年來,按照科學(xué)發(fā)展觀的總體原則,公民和管理服務(wù)對象參與對政府工作作風(fēng)的評價和業(yè)績的考核逐步成為促進政府部門工作作風(fēng)民主化、公開化、規(guī)范化,管理方式進一步科學(xué)化的外在動力。由于公民參與的廣泛性,許多地方將公民評議作為促進政府加強履行職能力度、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量,以及對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員考核的一種重要形式,并不斷規(guī)范化、制度化。
這三種形式雖然在系統(tǒng)性和規(guī)范性上有所欠缺,但從形式和內(nèi)容等方面來講是對我國政府績效評價實踐的有益探索,對樹立政府公信力,改善政府形象,增強政府的凝聚力和執(zhí)行力都具有積極意義。
(二)財政資金評價層面
2000年,以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算管理體制改革在全國展開,核心是明確各項支出績效目標(biāo),建立財政支出績效評價體系。雖然尚處于績效評價的初級階段,但為政府績效評價體系的建立打下了基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
一是制度保障。績效評價方案、工作流程、分析報告等規(guī)范性文件的制定,明確了財政支出績效評價的工作原則、基本方法、指標(biāo)與標(biāo)準制定、組織管理、工作程序、評價范圍和內(nèi)容及結(jié)果應(yīng)用,一方面保證了財政支出績效評價工作可以根據(jù)我國行政管理模式和財政資金運行特點順利、有序地逐步推開,另一方面也促進了績效評價工作盡快納入法制化、規(guī)范化的軌道。二是主體明確。由財政負責(zé)績效評價的組織實施,各項目單位或主管部門自評,并適當(dāng)引進中介機構(gòu)的評價形式,一方面使財政能更好地履行監(jiān)督管理的職能,另一方面充分利用項目單位或主管部門專家團隊的力量,使評價工作更符合實際和更便于操作。三是效果明顯。通過對項目預(yù)定目標(biāo)的檢測、考核和對資金運行的追蹤問效,在管理者和執(zhí)行者中樹立了一種效率意識,這直接影響著決策的科學(xué)和依法行政,評價結(jié)果在預(yù)算安排、政府執(zhí)政力考核等方面的應(yīng)用,增強了績效評價工作的權(quán)威性,促進了預(yù)算約束機制的建立和完善。
四、比較與啟示
比較國內(nèi)外政府績效評價的實踐,可以看出,盡管各國在評價模式、機構(gòu)、內(nèi)容等方面存在差異,但基本的評價程序、原則等是一致的。國外政府績效評價指標(biāo)與標(biāo)準的客觀性與可操作性、良好的法律環(huán)境等對建立和完善我國政府績效評價體系具有有益的啟示。
啟示一:良好的法律環(huán)境是政府績效評價工作順利開展及目標(biāo)實現(xiàn)的根本保障。法律的制定實際上是在評價過程中建立一種權(quán)力保障和責(zé)任約束,使得無論是評價組織者、主體、客體還是工作參與者都能在這種保障機制下履行自已的職責(zé)和義務(wù),同時保證評價各方在一個平等的基礎(chǔ)上,共同實現(xiàn)政府執(zhí)政效能的最大化。
【摘要】 財政撥款項目 績效考評 管理 制度化 標(biāo)準
引 言
以企業(yè)項目管理為主導(dǎo)的項目管理知識體系PMBOK（Project Management Body Of Knowledge）對國內(nèi)政府財政撥款項目管理理論體系造成了一定的沖擊。雖然財政撥款項目有自身的特性，但強化項目管理，保全國資增值的要求更加迫切。在這種趨勢下，國家財政部開始啟動財政撥款項目績效考評規(guī)范體系的建立。一些相關(guān)行業(yè)部門（如地震主管部門）也相應(yīng)制定了績效管理試行辦法，這是目前國內(nèi)對財政撥款項目績效考評管理制度的一種有益探索。下文將對此作簡要論述。
一、財政性撥款項目績效考評體系基本概念的含義及其特點
1、項目的含義和特征：
項目是一個特殊的將被完成的有限任務(wù)，它是一定時間內(nèi)滿足一系列特定目標(biāo)的多項相關(guān)工作的簡稱。它具有以下特征：
（1）一次性。項目的任務(wù)是一次性的，有特定的環(huán)境與要求。
（2）整體性。項目是一系列活動的有機組合，形成一個完整過程。
（3）目標(biāo)的明確性。在一定的組織機構(gòu)內(nèi)利用有限資源（人力、物力、財力等）在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)。目標(biāo)由成本性目標(biāo)和約束性目標(biāo)組成。成果性目標(biāo)是項目的最終目標(biāo)和主導(dǎo)目標(biāo)；約束性目標(biāo)是實現(xiàn)成果性目標(biāo)的客觀條件和人為約束的統(tǒng)稱，是項目實施必須遵循的條件，是項目實施過程中管理的主要目標(biāo)。
由于項目的以上特性，以項目為單元進行目標(biāo)考核就成為項目管理的基本內(nèi)容，而目標(biāo)考核的核心是績效管理，因為績效管理是通過約束性目標(biāo)管理來實現(xiàn)成果性目標(biāo)的管理，最終實現(xiàn)目標(biāo)管理。
2、績效管理
績效是“績”和“效”的合成，即成績和效率，是項目建設(shè)成果的綜合反映和體現(xiàn)。“績”指項目是否按期達到預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，主要任務(wù)是否完成，是側(cè)重于量上的建設(shè)成果；“效”則指完成任務(wù)的效率，資金使用的效益，預(yù)算支出的節(jié)約等等，側(cè)重于質(zhì)上的建設(shè)成果。一個項目的績效指標(biāo)綜合體現(xiàn)了項目建設(shè)的水平和成果，是管理者進行項目目標(biāo)建設(shè)考評的重要依據(jù)。
在項目績效管理過程中，需要為主管部門提供績效方面的決策信息，才能行之有效地實行控制管理，這就需要進行項目績效考核與評估。所以績效考評管理是項目績效管理的重要內(nèi)容。
3、財政撥款項目及其特點
財政撥款項目是指部分或全部使用財政撥款建設(shè)的項目。從目前我國財政購買支出的組成來看，財政撥款項目占據(jù)了最重要的組成部分，同時它也是年度財政預(yù)算支出的重要內(nèi)容。因此，這部分財政資金的使用效益，決定了財政購買支出的使用效益，決定了這部分財政預(yù)算支出的使用效益。在我國，財政性資金撥款項目具有以下特點：
（1）項目數(shù)量多，使用資金大。財政撥款項目建設(shè)覆蓋面廣，涉及各行業(yè)各部門，是各行業(yè)主管部門進行投資和管理，發(fā)揮行業(yè)主管職能，推行國家政策的主要手段。同時，作為政策性撥款，要發(fā)揮并達到效用，其使用資金量也是驚人的。
（2）投資主體為國有法人。財政撥款項目使用財政性資金，多在當(dāng)年本部門預(yù)算中列支，資金來源為國家預(yù)算收入。因此由國有法人對其加強控制管理，嚴格績效考評是非常必要的。同時，投資主體的單一性為統(tǒng)一制定財政撥款項目績效考評基本制度，在各地區(qū)各部門推廣提供了便利條件和實施依據(jù)。
（3）財政撥款項目管理的多樣性。由于各地區(qū)各行業(yè)部門間廣泛的差異性，導(dǎo)致財政撥款項目管理制度的多樣性。這就要求績效考評應(yīng)該因地、因部門制宜，制定相應(yīng)的績效考評制度。
由于上述特點，使財政撥款項目績效考評體系基本標(biāo)準的統(tǒng)一制定成為必需，同時具備了條件。
二、我國目前財政撥款項目績效管理存在的主要問題及根源
1、財政撥款項目績效管理存在的主要問題
（1）管理不科學(xué)、不規(guī)范，考評標(biāo)準體系尚未正式建立
由于財政撥款項目管理從計劃體制中走出的時間不長，政府職能轉(zhuǎn)換和體制改革仍在進行中，尚未形成規(guī)范的體系化管理，考評標(biāo)準不明晰，考評的主觀隨意性過大，錯誤的考核信息影響項目整體的績效考核和過程管理。
（2）人管多于制度管理，考評未能制度化，實用性不強人管多于制度管理是績效考評普遍存在的問題，對項目績效的管理是經(jīng)驗性的，領(lǐng)導(dǎo)的臨時性決策有很大的影響力。這種模式下的考評結(jié)論常常與主管部門領(lǐng)導(dǎo)個人因素密切相關(guān)。沒有制度化的約束導(dǎo)致績效管理的可操作性不強，不利于項目之間績效考評的縱橫向比較，也無從制定科學(xué)的項目發(fā)展戰(zhàn)略。
（3）側(cè)重于自我約束，監(jiān)督控制不夠有力，流于形式
項目管理過度依靠建設(shè)單位自我約束，未能形成合理有效的杠桿監(jiān)督機制，經(jīng)常是管理方、實施方、考評方三方合一，這是政府職能轉(zhuǎn)變不徹底的體現(xiàn)，導(dǎo)致對項目的績效管理控制力度不夠。目前來自項目外部的績效管理力度來自于兩個方面：突擊性或年度性的績效考評和項目審計。由于項目管理是一個流動的、持續(xù)的過程，有限的突擊性或年度性的考評或?qū)徲嬐蔀槭潞笾T葛亮，是被動的和表面性的，不能從源頭控制項目績效管理的整個流程。
2、 財政撥款項目績效管理存在主要問題的根源
（1）主要的根源在于財政撥款項目管理的體制性弊端，表現(xiàn)在投資主體產(chǎn)權(quán)地位不清晰，主要依靠行政手段進行項目管理，監(jiān)督乏力，未能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，建立市場化的有效的監(jiān)督和管理機制。這是政府體制改革轉(zhuǎn)型期的陣痛和代價。
（2）項目建設(shè)利益分配失衡。建設(shè)單位利益保證不夠，使用行政命令，不能廣泛調(diào)動項目績效控制的積極性，未形成科學(xué)有效的利益分配格局。
三、國外項目績效管理的經(jīng)驗
從國外比較成功的政府投資項目績效管理理論來看，存在著以下幾個特點：制度化、標(biāo)準化、科學(xué)化、客觀化和實用化。一整套行之有效的、標(biāo)準化的績效考核制度，是實施有效績效管理的保證。同時，明確投資方（政府）的合法權(quán)利，擁有對項目績效的最終管理權(quán)和考評權(quán)。為保證考評人員的先進水平，采用聘請專業(yè)市場專家考評的方式，以提高考評的科學(xué)性和客觀性。考評制度中的考評要點簡單準確，便于操作。這幾點，也將是我國財政撥款項目績效管理的發(fā)展方向。
四、地震事業(yè)財政撥款項目績效考評體制建設(shè)的有益探索
地震事業(yè)項目具有全額財政撥款和科研專業(yè)性較強的特點，其中全額財政撥款在財政撥款項目中具有一定的代表性。地震事業(yè)財政撥款項目績效考評的探索將對整個財政撥款項目績效考評制度建設(shè)起到試驗的作用。地震系統(tǒng)曾印發(fā)了《中國地震局中央財政項目績效考評實施辦法（試行）》（以下簡稱“試行辦法”），這個試行辦法對財政項目績效考評體制建設(shè)做了有益的探索，體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、制度化的建立――通過行政規(guī)章制度頒布實行
對考評的適用范圍、組織管理、考評內(nèi)容、指標(biāo)、實施辦法和結(jié)果應(yīng)用均有詳細的規(guī)定，并以附表的形式提供了績效項目考評報告及評分標(biāo)準。這個制度以中震發(fā)財字號文件的形式下達，具有部門規(guī)章制度的法律效力，和本系統(tǒng)內(nèi)推廣執(zhí)行的強制力。
2、標(biāo)準化的建立――評分制
試行辦法對于績效考評指標(biāo)說明詳盡清楚。通過分類評分加權(quán)匯總，得到考評總分，以此為考評是否合格的依據(jù)。如：業(yè)務(wù)結(jié)果考評中1大項第1小項“項目目標(biāo)完成程度”，分值為20分，考評依據(jù)為計劃任務(wù)書、初步設(shè)計或項目合同確定的階段目標(biāo)，考評標(biāo)準有4級，100%完成得18-20分，80%-100%完成為13-17分，60%-80%完成為10-12分，60%以下完成為0-10分，除此外還有“驗收的有效性”、“項目組織與管理水平”、“項目的效益”等大項和財務(wù)指標(biāo)考評，總分值100分，綜合得分95分以上為優(yōu)，85-95分為良，70-85分為及格，70分以下為不及格。
3、科學(xué)化的建設(shè)――自我考評和上級考評相結(jié)合
規(guī)定按照項目考評主管部門的要求，項目建設(shè)單位應(yīng)提交同樣考評標(biāo)準的自評報告和相關(guān)材料，并對其真實性和可靠性負責(zé)。考評主管部門適時對已自評項目進行考評。此外，對考評辦法的規(guī)定有：綜合評價法，對比分析法、投入產(chǎn)出法等，考評程序則有委托受理、方案設(shè)計、專家評價、綜合分析和撰寫報告等。
4、客觀化的建設(shè)――專家評審制度和考評中介機構(gòu)的介入
為保證考評的客觀性和公正性，引進了專家評審制度的考評中介機構(gòu)。按照規(guī)定，發(fā)展財務(wù)或計劃財務(wù)部門依據(jù)項目特點和工作需要為績效自評和考評組成專家組或遴選中介機構(gòu)，專家應(yīng)具備以下條件：
① 熟悉地震及相關(guān)領(lǐng)域的政策法規(guī)；
② 具有豐富的相關(guān)行業(yè)管理經(jīng)驗；
③ 具有機關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱或從業(yè)資格；
④ 有良好的職業(yè)道德和信譽。
同時中介機構(gòu)的介入把考評工作推向市場，使之更透明、更公正。對于中介機構(gòu)的條件也有明確的要求，如：依法設(shè)立的獨立法人，具有相關(guān)行業(yè)管理組織機構(gòu)頒發(fā)的專業(yè)資質(zhì)，或具有財政部認定的考評資格等等。
5、實用化的建設(shè)――業(yè)務(wù)考評與財務(wù)考評
試行辦法從業(yè)務(wù)活動結(jié)果和財務(wù)活動結(jié)果兩方面進行考評，各有側(cè)重，互有補充，這才能全面、系統(tǒng)地反映建設(shè)成果。其中的各項考評指標(biāo)與項目管理工作密切相關(guān)，根據(jù)其重要性設(shè)置不同的權(quán)重，以合理反映整個項目建設(shè)管理的績效水平。
五、《地震事業(yè)項目績效考評實施辦法（試行）》考評標(biāo)準和評分辦法淺析
下面是試行辦法中規(guī)定的考評標(biāo)準和評分辦法，從中可以看出試行辦法在標(biāo)準化、實用化等方向上的探索。
1、業(yè)務(wù)結(jié)果考評
（1）立項目標(biāo)完成程度（分值45分，下同），包含
1) 項目目標(biāo)完成程度（以計劃任務(wù)書、初步設(shè)計或項目合同確定的階段目標(biāo)為依據(jù)，20分）
2) 項目內(nèi)容完成程度（項目工作量的完成情況，10分）
3) 項目工作質(zhì)量（10分）
4) 項目進度（與計劃進度符合情況，5分）
（2）驗收的有效性（10分），包含
1) 驗收機構(gòu)的有效性（3分）
2) 驗收方式合理性（3分）
3) 驗收結(jié)果公正性（4分）
（3）項目組織和管理水平（10分），包含
1) 管理機構(gòu)健全（2分）
2) 人員結(jié)構(gòu)合理（各類人員結(jié)構(gòu)，職稱、學(xué)歷等，2分）
3) 管理制度規(guī)范性（3分）
4) 組織管理有效性（3分）
（4）項目的效益（25分），包含
1) 科技進步效益（科技成果、人才培養(yǎng)、技術(shù)提高等，10分）
2) 公共支撐效益（10分）
3) 經(jīng)濟效益（5分）
（5）項目可持續(xù)性影響（10分），包含
1) 社會經(jīng)濟發(fā)展的影響（4分）
2) 防震成災(zāi)事業(yè)發(fā)展的影響（3分）
3) 項目單位發(fā)展的影響（3分）
2、財務(wù)考評
（1）資金落實情況（10分），包含：
1)資金到位率（5分）
2)資金到位及時率（5分）
（2）項目采購執(zhí)行情況（10分），包含：
1) 項目招標(biāo)或項目采購方式(5分)
2) 項目采購支付方式（5分）
（3）實際支出情況（45分），包含：
1) 預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算批復(fù)的相符性（15分）
2) 實際支出調(diào)整的合理性（15分）
3) 實際支出內(nèi)容的合理性（10分）
4) 支出結(jié)構(gòu)的合理性（5分）
（4）財務(wù)信息質(zhì)量（15分），包含：
1) 會計核算的準確性（10分）
2) 財務(wù)資料完整性（5分）
（5）財務(wù)資產(chǎn)制度執(zhí)行情況（20分），包含：
1) 財產(chǎn)管理制度健全性（10分）
2) 財產(chǎn)管理制度有效性（10分）
可以看出，在項目業(yè)務(wù)活動結(jié)果考評中，立項目標(biāo)完成程度和項目效益兩個指標(biāo)所占的權(quán)重最大，累計70分，占到整個項目考評分值的35%；在財務(wù)考評中，實際支出情況、財務(wù)資產(chǎn)制度執(zhí)行情況和財務(wù)信息質(zhì)量的權(quán)重最大，合計80分，占整個項目考評分值的40%。這幾項如果都能得到滿分，那么總分值將達到75分，績效考評結(jié)論為合格，這說明考評方案的設(shè)計者對這些指標(biāo)的重視程度，因為這些指標(biāo)是項目建設(shè)績效管理的關(guān)鍵性因素，體現(xiàn)著管理者對項目建設(shè)管理的根本性成果。
雖然目前這種績效考評管理體系還不夠完善，但在財政撥款項目績效考評體制建設(shè)上已經(jīng)取得一定的進步，做出有益的探索，并積累了經(jīng)驗。
結(jié)語
地震事業(yè)項目績效考評工作是在財政撥款項目管理體制改革中產(chǎn)生的，同時也是對項目績效考評體制建設(shè)積極有益的探索，它一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)前財政撥款項目績效管理體制建設(shè)的改革方向。
參考文獻
[1] 陳凌芹，《績效管理》，中國紡織出版社，2004.6
一、當(dāng)前項目支出績效評價存在問題
（一）法規(guī)和制度支撐不夠
目前，法規(guī)層面，國家尚未出臺一部有關(guān)財政項目支出績效評價方面的法律法規(guī)；制度層面，政府部門也沒有形成保障績效評價穩(wěn)步推進的制度，制約了財政項目支出績效評價工作的深化和拓展。結(jié)果是績效評價法規(guī)根基不穩(wěn)，機制約束力不嚴，評價對象可選.評價結(jié)果的好壞也無一定之規(guī)，缺乏法律和制度支撐，財政項目支出績效評價工作就不能堅定有序地開展。
（二）績效評價的現(xiàn)實意義不夠明確
對績效評價的現(xiàn)實意義有認識誤區(qū)，不夠明確。一是績效評價工作沒有得到足夠重視和有力支持，大部分單位對財政項目是為了評價而評價，形式大于內(nèi)容的傾向在現(xiàn)實工作中較為明顯。往往把績效評價混同為另一種形式的項目審計，注重資金的分配和使用、項目預(yù)算執(zhí)行率和進度，而忽視效益評估，把績效評價簡單化為就是找問題，不能對問題成因和影響進行全面深入分析，更不可能提出相應(yīng)整改措施。二是錯將績效評價與預(yù)算編制相混淆誤解，想方設(shè)法追求邏輯上和數(shù)據(jù)上的完整性和準確度，對績效評價指標(biāo)背后的意圖不求甚解。不能夠正確認識、明確績效評價的重要性.財政項目支出績效評價工作就不可能順利地進行下去。
（三）績效評價工作的培訓(xùn)和推廣不夠充分
財政項目支出績效評價工作開展也有數(shù)年，但大多數(shù)單位，從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通職工，對財政項目支出績效評價工作知之甚少，績效評價工作培訓(xùn)和推廣的對象不夠廣泛，績效評價理念不夠深入人心。政府部門組織的培訓(xùn)和工作會議，基本上都是各單位財務(wù)人員參加，接受培訓(xùn)和工作任務(wù)，乃至后期的績效自評工作等基本上也都是財務(wù)部門完成并上報，項目執(zhí)行和管理部門參與度過低，單位領(lǐng)導(dǎo)干部往往對項目的績效評?r也只是泛泛了解，認為不過是財務(wù)工作的一部分。績效評價的培訓(xùn)和推廣不充分，必然會影響財政項目績效評價工作的質(zhì)量和有效性。
（四）績效評價指標(biāo)體系的科學(xué)性和規(guī)范性有待進一步完善
現(xiàn)階段，評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)規(guī)范的問題主要表現(xiàn)在幾個方面：一是績效評價指標(biāo)體系綜合性不夠，權(quán)重配比不夠科學(xué)，過于側(cè)重項目的合規(guī)性和完成率，對項目效益的評價明顯不足；二是評價指標(biāo)體系的可操作性有限，有些指標(biāo)設(shè)計注重理論性和邏輯正確，對實際工作的指導(dǎo)不夠，可操作性不強；三是績效指標(biāo)體系設(shè)計不夠立體化，分析評價往往僅僅局限在項目本身，而對項目內(nèi)外影響因子缺乏綜合分析；四是績效評價指標(biāo)體系沒有協(xié)調(diào)好共性指標(biāo)和個性指標(biāo)關(guān)系，既缺乏統(tǒng)一的比照參數(shù)，許多評價指標(biāo)無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的橫向聯(lián)系和統(tǒng)一，又缺乏凸顯項目特性職能，難以滿足不同類別項目支出的評價要求。評價指標(biāo)體系科學(xué)性規(guī)范性的不足，必然會影響到績效評價的公正合理性，不利于政府的宏觀決策參考。
（五）績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用不夠合理
目前，財政項目支出績效評價由于并未有單獨的組織管理機構(gòu)，沒有系統(tǒng)法律支撐，沒有健全的制度保障，往往是花費了大量、人力和財力，形成的績效評價報告只是作為檔案進行存檔處理，對財政項目支出中存在的違法違規(guī)或管理不規(guī)范的問題，沒有相應(yīng)地追責(zé)程序和機制；對績效管理成效明顯的單位沒有相應(yīng)獎勵機制。對評價結(jié)果的反饋利用和跟蹤審核沒有制度約束，評價后管理缺位明顯。當(dāng)財政項目支出績效評價工作流于形式.為評價而評價時，績效評價結(jié)果也就失去了應(yīng)有價值。
二、國外項目支出績效評價的經(jīng)驗
（一）法律支撐和制度保障為項目支出績效評價工作保駕護航
績效評價較為完善的國家和國際組織，都有相應(yīng)的法律規(guī)范和工作制度來規(guī)范和保障項目支出績效評價工作。以美國為例，在法律層面，有《政府績效與結(jié)果法案》；在制度層面，聯(lián)邦政府機構(gòu)要向總統(tǒng)和議會提交年度績效報告，對項目成效與年度績效目標(biāo)進行比較對照，參議院政府事務(wù)委員會要提交關(guān)于《政府績效與結(jié)果法案》的報告、總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室則會同有關(guān)職能部門共同研究，提出《通用績效指標(biāo)》等。
（二）構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的績效評價指標(biāo)體系
財政項目支出依據(jù)職能不同，共性趨同而個性則千差萬別，績效評價指標(biāo)既需要考慮同為政府財政項目之間的通用性與可比性，又要兼顧不同職能部門項目的專業(yè)性，財政資金共性和財政職能個性要和諧共存。美國財政項目支出績效評價指標(biāo)體系以項目職能為分類標(biāo)準，包含有通用績效評價指標(biāo)體系和項目評價體系，前者滿足財政支出綜合可比性，后者滿足項目職能個性評價需求。
（三）重視績效評價的組織和管理工作
國際金融組織投資的項目，大多數(shù)都會組建規(guī)格較高的領(lǐng)導(dǎo)小組對項目支出進行績效評價，小組成員由項目建設(shè)和管理相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)出任，有利于績效評價工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在績效評價前期準備工作中，領(lǐng)導(dǎo)小組對工作流程、參加人員、時間期限都進行會商，予以確定，從而大大減少了評價過程中的不確定性。
三、進一步完善財政項目支出績效評價建議
（一）完善法規(guī)制度，保障項目支出績效評價合法有序
法律層面上，可以借鑒國外相關(guān)績效評價法規(guī)形式，出臺一部專門針對財政項目支出績效評價的法規(guī)，對財政項目支出績效評價做出系統(tǒng)明晰的規(guī)定，特別是對于績效評價管理機構(gòu)、評價指標(biāo)、評價流程、技術(shù)方法、結(jié)果反饋和利用等進行具體規(guī)定。制度層面，設(shè)計循環(huán)式的鏈式機制安排，確保績效評價工作與政府預(yù)算管理的并聯(lián)循環(huán)。使財政項目支出績效評價工作有法可依，依制而行。
（二）充分認識財政項目支出績效評價的現(xiàn)實意義
明確財政項目支出績效評價現(xiàn)實意義，才能有更大力度組織績效評價工作。績效評價已成為預(yù)算績效管理的一個重要有機組成部分，成為強化財政支出管理職能的一個重要抓手。績效評價對財政項目整個過程的合規(guī)性和執(zhí)行進度進行了全程梳理檢查，有利于提高財政資金使用效率和建立財政監(jiān)督約束機制；績效評價是預(yù)算管理的一劑強心劑，是財政資源優(yōu)化配置的一個重要手段，有利于將資金投入到績效評價高的領(lǐng)域，推動預(yù)算由傳統(tǒng)方式向績效管理步模式轉(zhuǎn)變。
（三）加強財政項目支出績效評價培訓(xùn)和理念推廣
財政項目支出績效評價管理機構(gòu)應(yīng)該考慮擴大培訓(xùn)的受眾范圍，增加績效培訓(xùn)工作的頻度，讓單位財政項目支出利益相關(guān)者都有機會參與。條件許可，應(yīng)考慮針對主管分管領(lǐng)導(dǎo)和不同部門工作人員，有針對性地進行績效評價培訓(xùn)，讓績效評價理念深入人心，內(nèi)化于行。
（四）逐步完善財政項目支出績效評價指標(biāo)體系
我國在完善財政項目支出績效評價指標(biāo)體系的過程中，可以考慮參照成熟的績效評價體系，按財政支出功能分類，由財政部門內(nèi)設(shè)的預(yù)算績效評價部門，或單獨成立一個政府項目支出績效評價管理機構(gòu)，負責(zé)組織和協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門，針對承擔(dān)不同功能的財政項目支出，制定一套定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有機結(jié)合，共性指標(biāo)和個性指標(biāo)平衡共存的績效評價指標(biāo)體系，保證績效評價指標(biāo)的綜合可比性與項目特殊性，更加科學(xué)、客觀、公正、合理。
（五）充分應(yīng)用績效評價結(jié)果，實現(xiàn)預(yù)算績效管理良性循環(huán)
?效評價結(jié)果的反饋應(yīng)用可以考慮采取四種方式：一是信息公開，將單位績效評價結(jié)果予以公開，使公眾了解財政項目實施情況及效果，形成公眾期望約束；二是并聯(lián)預(yù)算編制，將績效評價結(jié)果作為下一個周期預(yù)算編制的參考；三是追蹤整改，追蹤績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，直到整改到位；四是建立獎懲并舉措施，評價結(jié)果好的要獎勵，評價結(jié)果差的要追責(zé)。通過強化評價結(jié)果的反饋和運用，才能更大程度上發(fā)揮績效評價工作的應(yīng)有作用。
[關(guān)鍵詞] 預(yù)算績效管理 績效評價 全過程 難點 建議
預(yù)算績效管理是利用預(yù)算績效信息設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進行財政資源配置與優(yōu)先順序的安排，亦即通過設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，開展績效評價，對執(zhí)行全過程實施調(diào)整和控制，并報告其結(jié)果與目標(biāo)符合程度，以幫助管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃的一種預(yù)算管理模式。其核心理念是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。近年來，隨著財政管理體制改革的不斷深化，預(yù)算績效管理日益受到各級黨委、政府的高度重視。全面推進全過程預(yù)算績效管理是財政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇，是大勢所趨、勢在必行。
1 全面推進全過程預(yù)算績效管理的基本要求
全過程預(yù)算績效管理是將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機組成部分，主要包括績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四個部分內(nèi)容。在全過程預(yù)算績效管理體系中，績效評價實施管理處于一個非常重要的核心位置，起到承上啟下的作用，一方面績效評價是建立在績效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，如果沒有事前設(shè)定的目標(biāo)，績效評價就沒有了依據(jù)；另一方面如果沒有績效評價，事前設(shè)定的目標(biāo)都沒有了意義，評價結(jié)果應(yīng)用和問責(zé)也就無從談起。從評價對象來看，績效評價分為綜合績效評價、部門績效評價和項目績效評價。綜合績效評價是對年度財政支出績效的總體評價；部門績效評價是對部門年度預(yù)算支出績效的總體評價；項目績效評價是對財政支出具體項目績效的評價。
我國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：“國家實行一級政府一級預(yù)算”。全國共分為五級預(yù)算，即中央預(yù)算，省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算，設(shè)區(qū)的市、自治州預(yù)算，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)預(yù)算，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算。中央預(yù)算由中央各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成；地方各級政府預(yù)算由本級各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成；各部門預(yù)算由本部門機關(guān)和所屬各單位預(yù)算組成；單位預(yù)算是指列入部門預(yù)算的國家機關(guān)、社會團體和其他單位的收支預(yù)算。全面推進全過程預(yù)算績效管理，要求各級財政部門、預(yù)算部門和預(yù)算單位積極擴大預(yù)算績效管理覆蓋面，逐年增加績效目標(biāo)管理范圍和績效評價項目，橫向到邊，縱向到底。
2 全面推進全過程預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義
2.1 有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)高效責(zé)任透明政府
預(yù)算績效管理強調(diào)支出的責(zé)任和效率，是政府績效管理的重要組成部分。推進預(yù)算績效管理，要求政府部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，樹立為民服務(wù)的理念，不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，履行好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理等政府職能，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。推進預(yù)算績效信息公開，有利于促進政府部門提高管理效率，改善決策管理和服務(wù)水平，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府執(zhí)行力和公信力。
2.2 有利于提高財政資金使用效率和財政科學(xué)化精細化管理水平
預(yù)算績效管理是財政科學(xué)化精細化管理的重要內(nèi)容，是效率觀念的拓展和提升。推進預(yù)算績效管理，要求預(yù)算編制時申報績效目標(biāo)，實施績效運行監(jiān)控，加強績效監(jiān)督和結(jié)果問責(zé)，建立預(yù)算安排與績效評價結(jié)果有機結(jié)合機制，把績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理全過程，既可有效緩解財政收支緊張的矛盾，又可提高財政資金的使用效益，是進一步提升財政科學(xué)化精細化管理水平的有力抓手。
2.3 有利于進一步完善財政預(yù)算管理和公共財政體系建設(shè)
推進預(yù)算績效管理，增強單位支出責(zé)任，有利于提升財政預(yù)算管理水平，促進公共資源的科學(xué)合理配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，節(jié)約公共支出成本，使用好有限的財政資金保障和改善民生，提高公共服務(wù)質(zhì)量。推進預(yù)算績效管理，更加關(guān)注公共部門直接提供服務(wù)的效率，有利于促進財政工作從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉(zhuǎn)變，解決財政資金使用的績效和支出責(zé)任問題。
3 國內(nèi)預(yù)算績效管理實踐概況
3.1 財政部推動預(yù)算績效管理的措施
財政部于2003年4月頒布了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》（財教〔2003〕28號）；2005年5月，印發(fā)《關(guān)于部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2005〕86號）；2006年8月，印發(fā)《關(guān)于完善和推進地方部門預(yù)算改革的意見》（財預(yù)〔2006〕406號）；2009年9月，印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2009〕76號）；2011年4月，重新修訂印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）；2011年7月，印發(fā)《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）和《預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》（財預(yù)〔2011〕433號）；2012年9月，制定印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012～2015）》（財預(yù)〔2012〕396號），并配套印發(fā)《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》。
2010年4月，財政部在預(yù)算司設(shè)立了預(yù)算績效管理處，專門負責(zé)組織、指導(dǎo)全國預(yù)算績效管理和績效評價工作。2011年4月，財政部在廣州召開首次全國預(yù)算績效管理工作會議，提出要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項目完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運用”的預(yù)算績效管理模式。2012年7月，財政部首次對中央部門和省級財政部門2011年度預(yù)算績效管理工作考核情況進行了通報，廣東、江蘇、四川、浙江、河北、安徽、北京、云南、青海、吉林、福建、海南12個省市被評為優(yōu)秀等級。
3.2 部分省市預(yù)算績效管理實踐簡況
廣東省通過“建立目標(biāo)管理機制、建立績效自評和重點評價相結(jié)合的機制、建立結(jié)果應(yīng)用管理機制、建立競爭性分配績效管理機制”，構(gòu)建“事前績效審核、事中績效督查、事后績效評價和問責(zé)”的預(yù)算績效管理框架，推動本省預(yù)算績效管理工作。江蘇省將預(yù)算績效目標(biāo)編制完全嵌入部門預(yù)算編制流程，2010年6月頒布了《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》（江蘇省政府令第63號），將績效管理的要求貫穿該辦法全文，融入到專項資金管理的各個環(huán)節(jié)。浙江省政府決定從2012年度起，將預(yù)算績效管理納入省政府直屬單位目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，作為一類工作目標(biāo)進行考核。河北省政府于2010年12月印發(fā)《關(guān)于深化推進預(yù)算績效管理的意見》、《河北省預(yù)算績效管理辦法》和《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》三個文件。安徽省實行“兩手抓”，一手抓省級評價項目實施，一手抓市縣評價試點，省級評價項目由2009年的16個擴大到2011年的56個，項目覆蓋到省直所有重點支出部門，涉及財政資金從2009年的231.7億元增至2011年的587.5億元，市縣支出績效評價試點范圍從2009年的2市10縣擴展到2010年的所有省轄市和30個縣，直至2011年在全省17個市和61個縣全面推進。福建省積極探索并推動全省績效管理工作，編印了《福建省財政支出績效評價操作指南》和《福建省財政支出績效目標(biāo)編制指南》，2012年共有85家省直部門對105個財政支出項目開展績效自評，涉及財政資金46.61億元，“基礎(chǔ)教育財政支出”和“就業(yè)專項資金”等項目的重點評價也取得一定成效。
4 全面推進全過程預(yù)算績效管理的主要難點
4.1 在思想認識上，尚未全面牢固樹立預(yù)算績效管理理念
一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理工作還不甚了解，對全面推進全過程預(yù)算績效管理的重要性和緊迫性認識不足，績效理念淡薄，仍然沒將工作重點放在效益和效果方面。多數(shù)預(yù)算部門和單位的績效管理氛圍尚未形成，業(yè)務(wù)處室與財務(wù)處室互相推諉，存在被動應(yīng)付現(xiàn)象。
4.2 在預(yù)算級次上，縣級及以下預(yù)算績效管理工作開展不平衡
全國各地縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，財政收支規(guī)模差別很大。全國經(jīng)濟百強縣財力較雄厚，多數(shù)能按上級部署重視開展預(yù)算績效管理工作，并取得一定成效，但財力較差的縣缺乏預(yù)算績效管理的物質(zhì)條件，存在畏難情緒，工作缺乏主動性。
4.3 在隊伍建設(shè)上，缺少專業(yè)的預(yù)算績效管理人才
預(yù)算績效管理工作涉及項目業(yè)務(wù)、財務(wù)、效益等方面知識，能全面掌握這些知識的人員較少，特別是既懂項目業(yè)務(wù)、又掌握國家政策，既熟悉財政財務(wù)專業(yè)知識、又擅長信息處理，能對效益進行較好評價的高素質(zhì)復(fù)合型人才更加缺乏。
4.4 在評價技術(shù)上，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績效評價體系面臨著諸多困難
評價方法對績效評價結(jié)果的準確性具有決定性的影響。財政支出范圍的廣泛性和復(fù)雜性決定了績效評價的多樣性。指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)建設(shè)等相對滯后。許多項目不易找出可為各方接受的測量方法來衡量項目的目標(biāo)或結(jié)果是否達到。評價技術(shù)不成熟，影響了評價結(jié)果的準確性和公平性。
4.5 在制度層面上，預(yù)算績效管理法律法規(guī)和制度不健全
目前，在預(yù)算績效管理方面的法律法規(guī)相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法可操作性弱，對預(yù)算績效管理的保障支撐不強。專家和中介機構(gòu)參與機制、績效問責(zé)制度不夠完善。預(yù)算部門和預(yù)算單位在會計核算上，實行的收付實現(xiàn)制不能適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算改革的需要。
5 全面推進全過程預(yù)算績效管理的對策建議
5.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，強化素質(zhì)培訓(xùn)，樹立預(yù)算績效管理觀念
各級財政部門要切實加強對預(yù)算績效管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全組織，充實人員，統(tǒng)籌規(guī)劃，理順工作機制，明確工作目標(biāo)，制定具體措施。各預(yù)算單位要按照財政部門的統(tǒng)一部署，積極推進預(yù)算績效管理工作。財政部門和預(yù)算單位之間要加強溝通，密切配合，形成工作合力。要健全培訓(xùn)機制，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，加大預(yù)算績效管理培訓(xùn)力度，增強預(yù)算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。積極宣傳預(yù)算績效管理理念，增強預(yù)算績效意識。
5.2 穩(wěn)步開展預(yù)算績效管理試點工作，力求重點突破
各級財政和預(yù)算部門要結(jié)合本地區(qū)、本部門實際情況，因地制宜，積極探索，采取先易后難、先簡后繁的措施，對績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價實施等通過信息化處理方式逐步予以規(guī)范和統(tǒng)一，力求在重大民生支出等重點評價方面有所突破。不斷增加編報績效目標(biāo)的項目和部門，逐年擴大評價的項目數(shù)量和資金規(guī)模，探索應(yīng)用績效評價結(jié)果，逐步實現(xiàn)績效報告及評價結(jié)果在本部門范圍內(nèi)的全面公開，擴大向社會公開的范圍，強化社會監(jiān)督。
5.3 積極探索構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績效評價體系
強化財政和預(yù)算部門績效評價的主體功能，積極探索引入第三方評價。創(chuàng)新評價方式，逐步建立自我評價與外部評價相結(jié)合、定量評價與定性評價相結(jié)合的多種績效評價方式，確保績效評價結(jié)果的權(quán)威性、公正性。建立完善績效評價指標(biāo)體系，逐步形成涵蓋各類各項支出，符合目標(biāo)內(nèi)容，突出績效特色，可細化、量化的績效指標(biāo)。收集和整理各類標(biāo)準值，形成體現(xiàn)計劃、行業(yè)、專業(yè)、歷史等各方面特點的各類評價標(biāo)準庫。選用科學(xué)方法，合理設(shè)置權(quán)重分值，構(gòu)建體現(xiàn)相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟性原則的績效評價指標(biāo)體系，并實現(xiàn)績效評價指標(biāo)體系的共建共享。
5.4 逐步建立健全全過程預(yù)算績效管理制度
加強預(yù)算績效管理法律、法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)，為全過程預(yù)算績效管理順利開展提供有力的法律保障。在修改《預(yù)算法》時，增加預(yù)算績效管理的約束性條款，為開展預(yù)算績效管理奠定必要的法律基礎(chǔ)。建立涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度，健全社會中介、專家、數(shù)據(jù)庫和檔案等管理辦法。制訂系統(tǒng)、規(guī)范的績效管理工作流程和操作細則，明確各相關(guān)機構(gòu)和人員在預(yù)算績效管理工作中的職責(zé)。
參考文獻：
[1]李毅，白志平，智榮卿.全過程預(yù)算績效管理的理論與實踐探索[J].經(jīng)濟研究參考，2011（64）：69-73.
