城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)探討

開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的1篇城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)探討，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。

2015年，聯(lián)合國最新預(yù)測指出，我國2035年后會(huì)面臨較嚴(yán)峻的人口老齡化問題，2050年我國65歲以上的老年人口會(huì)達(dá)到3.6億，占總?cè)丝诒戎?/4以上[1]。面臨著如此嚴(yán)峻的人口老齡化問題，我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的養(yǎng)老需求，一些新型養(yǎng)老模式應(yīng)運(yùn)而生。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在發(fā)展過程中也面臨著一些資金不足、管理人才欠缺等困難。以PPP模式對接養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是破解我國城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)困局的路徑選擇。筆者以泉州市為例，概況其養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀及存在問題，引入PPP模式能推動(dòng)其發(fā)展，擬為泉州市采用PPP模式組建醫(yī)養(yǎng)融合的養(yǎng)老項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，為我國城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)用PPP模式提供可借鑒的方法。

一、泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀

2014年，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展被泉州市政府納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，且作為服務(wù)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域[2]。截至2016年底，泉州全市共有老年人口98.7萬，約占戶籍人口的13.30%。80歲以上老年人口14.6萬人，占老年人口總數(shù)的14.6%。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，泉州已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化。預(yù)計(jì)到2030年，泉州老人將激增到170多萬，老齡人口約占全市總?cè)丝诘?/4[3]。近年來泉州市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展有顯著進(jìn)步，養(yǎng)老模式呈現(xiàn)多元化，目前包含家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老四種，其中后三種屬于社會(huì)養(yǎng)老模式。1.家庭養(yǎng)老。指老年人的養(yǎng)老資源依靠子女等家庭成員提供，尤其在我國，更多的是指來自兒子的贍養(yǎng)。泉州市傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念較強(qiáng)。但隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、國家實(shí)行計(jì)劃生育、子女經(jīng)濟(jì)壓力越來越大等原因，以子女為優(yōu)秀的家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊，獨(dú)居老人、留守老人、空巢老人等問題普遍存在，尤其是在農(nóng)村地區(qū)。2.居家養(yǎng)老。指老年人仍在家養(yǎng)老，由社區(qū)或?qū)ｉT的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)上門為其提供生活護(hù)理、家政服務(wù)、醫(yī)療保健及精神關(guān)愛等服務(wù)。受觀念的影響，泉州的養(yǎng)老有90%是居家養(yǎng)老，目前全市441個(gè)城市社區(qū)均已建立居家養(yǎng)老服務(wù)站[4]，而農(nóng)村建設(shè)了居家養(yǎng)老服務(wù)中心(含農(nóng)村幸福院)545所。3.社區(qū)養(yǎng)老。指的是老年人在社區(qū)內(nèi)的老年人日間照料中心得到日間的養(yǎng)老服務(wù)和基礎(chǔ)的醫(yī)療保健服務(wù)，方便老人就近養(yǎng)老。一般情況下，社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老相輔相成，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的從業(yè)人員也會(huì)上門為其提供居家養(yǎng)老服務(wù)。目前，泉州一家由海外華僑捐贈(zèng)和村委會(huì)集資建設(shè)的“晉江市磁灶鎮(zhèn)大埔村養(yǎng)老院”，為磁灶鎮(zhèn)社區(qū)提供較為優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。4.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。是指老年人在養(yǎng)老中心居住，由養(yǎng)老中心為其提供生活護(hù)理、醫(yī)療衛(wèi)生保健及精神慰藉等全方位的服務(wù)。目前，由民間企業(yè)投資建設(shè)的“泉州市江南老年頤樂園”已投入使用，為泉州市縣各老年人提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。

(二)泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在的問題

1.養(yǎng)老配套設(shè)施規(guī)劃不夠科學(xué)，服務(wù)功能單一盡管2014年泉州市就已經(jīng)出臺(tái)了《泉州市中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃》，但泉州在養(yǎng)老配套設(shè)施規(guī)劃上仍存在著很多問題。以居家養(yǎng)老為例，目前面臨著新建樓盤、城市新區(qū)缺乏養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃，娛樂、健身設(shè)施不健全，設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)不明確，看病不方便、沒有“可待一天”的養(yǎng)老配套設(shè)施等現(xiàn)實(shí)情況。2.城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展不平衡。據(jù)泉州市2014年的統(tǒng)計(jì)，全市共有60歲及以上本地戶籍老年人口88.6萬人，占全市戶籍人口總數(shù)的12.37%。其中，泉州農(nóng)村老年人口64.5萬人，占比73%；城鎮(zhèn)老年人口只占27%[5]。由此可見，泉州在農(nóng)村的老年人口數(shù)多于城鎮(zhèn)，農(nóng)村老人養(yǎng)老需求大。但城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展卻極為不平衡，主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局不合理，城區(qū)養(yǎng)老床位緊張而農(nóng)村多有閑置，甚至一些偏遠(yuǎn)山區(qū)沒有養(yǎng)老院可供“就近養(yǎng)老”；城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)水平差異明顯，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)水平普遍低于城鎮(zhèn)，在資金投入、環(huán)境、配套設(shè)施、服務(wù)人員專業(yè)化水平等方面，農(nóng)村都遜色于城鎮(zhèn)。3.資金短缺，人才匱乏。早在2013年，泉州市縣兩級就投入600萬元用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提升工程，比提升前增加53.12%。截至2017年末，泉州市政府在提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平方面投入了很多資金，但從效果上看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老資金投入不均衡，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)艱難維持，在用地、設(shè)備等硬件方面仍缺少大量資金，這說明政府投入得還不夠。此外，由于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的工資低、待遇差，目前泉州市養(yǎng)老服務(wù)人才嚴(yán)重欠缺，受過正規(guī)專業(yè)培訓(xùn)的工作人員更少，使得人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊。很多護(hù)理人員是學(xué)歷較低的農(nóng)村婦女，缺乏養(yǎng)老護(hù)理的專業(yè)知識(shí)，再加之后期沒有專業(yè)系統(tǒng)的知識(shí)與技能培訓(xùn)，只能通過自己的生活常識(shí)為老年人提供日常進(jìn)食、洗漱等基礎(chǔ)護(hù)理服務(wù)，最終導(dǎo)致泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的服務(wù)質(zhì)量低下。4.醫(yī)養(yǎng)銜接度低。目前泉州市縣兩級有500多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)卻不能有效銜接。不僅僅是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)需求大，據(jù)2017年的調(diào)查顯示，泉州市社區(qū)空巢老人醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)需求率高達(dá)61.1%,處于較高水平[6]，卻也得不到及時(shí)有效的專業(yè)醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。主要表現(xiàn)在：其醫(yī)療配套設(shè)施相對落后，醫(yī)療服務(wù)水平較低，護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，護(hù)理床位比例偏低。

二、應(yīng)用PPP模式發(fā)展泉州養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可行性分析

(一)PPP模式的概述

PPP(Public-Private-Partnership)模式，起源于英國，是指政府和私人組織通過簽署特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議[7]，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，一同合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，雙方通過簽署合同來明晰權(quán)責(zé)，達(dá)到雙贏[8]。其中，作為主要出資方的政府和私人企業(yè)通常會(huì)通過設(shè)立項(xiàng)目公司(SPV)來開展PPP項(xiàng)目，SPV是PPP模式的重要載體。PPP模式的付費(fèi)方式有三種，包含政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助(VGF)。政府付費(fèi)指項(xiàng)目的資金由政府來提供，一般適用于一些經(jīng)濟(jì)效益差、公益性強(qiáng)、收費(fèi)機(jī)制不健全的項(xiàng)目。使用者付費(fèi)是指使用者支付全部費(fèi)用，以取得項(xiàng)目提供的商品和服務(wù)，一般適用于一些經(jīng)濟(jì)效益好、經(jīng)營性強(qiáng)、收費(fèi)機(jī)制健全的項(xiàng)目。可行性缺口補(bǔ)助(VGF)是指政府采取財(cái)政補(bǔ)貼、融資擔(dān)保、貸款優(yōu)惠等優(yōu)惠措施，對PPP項(xiàng)目給予部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，一般適用于經(jīng)營性一般、經(jīng)濟(jì)效益不高、收費(fèi)機(jī)制健全但投資回報(bào)率比較低的項(xiàng)目。

(二)泉州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，民間資本雄厚

泉州作為“民營經(jīng)濟(jì)之都”，社會(huì)資本活躍，民營企業(yè)多。截至2017年4月底，泉州工商登記民營企業(yè)單位數(shù)達(dá)185307家，其中有909家的民營企業(yè)年產(chǎn)值達(dá)億元以上。而泉州各個(gè)縣市的縣域經(jīng)濟(jì)也各具特色，有“東方米蘭”之稱的石獅、“中國品牌之都”晉江、“中國茶都”之稱的安溪、“中國陶瓷之鄉(xiāng)”德化、“中國水暖之鄉(xiāng)”的南安，還有“中國香都”永春和“雕藝之鄉(xiāng)”惠安。作為沿海開發(fā)較早且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，泉州重點(diǎn)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，由此積聚的資金也較為雄厚，其中民間資本較為突出。2016年，民營企業(yè)在泉州對外貿(mào)易中占比高達(dá)59.5%。根據(jù)泉州官方機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，泉州民間資本已超過4000億元，如果再包括泉籍旅居海外者的民間資本，預(yù)計(jì)總金額更是在20000億元以上[9]。

(三)泉州養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)用PPP模式前景廣闊

2014年以來，泉州市共有17個(gè)PPP模式項(xiàng)目簽約或落地，總投資金額258.46億元，落地項(xiàng)目數(shù)量全省第一、推廣領(lǐng)域?qū)挕?chuàng)新能力強(qiáng)、民營企業(yè)參與度高。雖然17個(gè)PPP項(xiàng)目中并不包含養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來人口老齡化對于泉州市養(yǎng)老體系形成巨大的公共支出壓力，用PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本是發(fā)展泉州養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的一個(gè)可行路徑。

三、泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推廣PPP模式的方案設(shè)計(jì)

(一)養(yǎng)老項(xiàng)目總體方案

1.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園。應(yīng)在泉州市內(nèi)打造一個(gè)以醫(yī)養(yǎng)護(hù)為特色的綜合產(chǎn)業(yè)園，集生產(chǎn)、服務(wù)、經(jīng)營為一體，即“養(yǎng)老微型城”。綜合產(chǎn)業(yè)園可包含公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目和經(jīng)營項(xiàng)目可為老年人提供收費(fèi)較高的高端養(yǎng)老服務(wù)，以此來反哺公益性項(xiàng)目，既能減輕政府的財(cái)政壓力，又能維持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的基本公益性[10]。2.社區(qū)托老服務(wù)中心設(shè)計(jì)。選取泉州市、縣內(nèi)若干個(gè)較大的社區(qū)設(shè)立連鎖化的社區(qū)托老服務(wù)中心，服務(wù)對象為這些社區(qū)及附近社區(qū)的老人。同時(shí)，在養(yǎng)老需求日益多樣化的背景下，參照國內(nèi)外先進(jìn)的管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對托老中心進(jìn)行功能分區(qū)，可劃分為居住區(qū)、鍛煉區(qū)、醫(yī)療保健區(qū)、就餐區(qū)和老年圖書館等區(qū)域，滿足社區(qū)老年人養(yǎng)老、休閑、娛樂、學(xué)習(xí)、健身和醫(yī)療的一體化需求。考慮其服務(wù)社區(qū)的理念，這些社區(qū)托老中心的收費(fèi)不宜過高，應(yīng)比市場價(jià)略低，成本補(bǔ)償不足時(shí)應(yīng)由政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。3.居家養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)計(jì)。居家養(yǎng)老主要側(cè)重于日間照料和上門服務(wù)，可將其打造成連鎖化、個(gè)性化的老年服務(wù)中心，將依托于泉州市現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行改建和擴(kuò)建，本著保證老年人生活圈不變的原則，在每個(gè)社區(qū)內(nèi)應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃用地及房屋基礎(chǔ)上選址。如果面積不夠，在嚴(yán)格按照城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以對社區(qū)內(nèi)廢舊樓房和其他商業(yè)住宅進(jìn)行改造建設(shè)[11]。居家養(yǎng)老中心的收費(fèi)應(yīng)參照市場價(jià)格。

(二)合理設(shè)計(jì)PPP模式需防風(fēng)險(xiǎn)

針對上述泉州養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在的一系列問題，PPP模式能在一定程度上減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也能分擔(dān)私人企業(yè)單獨(dú)投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，由專門的養(yǎng)老服務(wù)公司來提供養(yǎng)老服務(wù)。可以選擇BOT(建設(shè)-運(yùn)營-移交)、DBOT(設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營-移交)等具體的PPP融資模式興建泉州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)托老服務(wù)中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心，政府采用競爭投標(biāo)、雙方多次磋商等方式選擇私人企業(yè)，公私雙方共同組成項(xiàng)目公司(SPV)，由SPV公司進(jìn)行資金投入、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。政府與SPV公司簽訂期限較長(最長一般為30年)的特許經(jīng)營協(xié)議，在特許經(jīng)營期內(nèi)政府會(huì)定期撥付政府可行性缺口補(bǔ)助(VGF)，可委托民政局定期進(jìn)行績效考核和監(jiān)督，等特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目所屬資產(chǎn)將無償轉(zhuǎn)交給市政府。項(xiàng)目經(jīng)營成本由私人企業(yè)按照使用者付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和等價(jià)交換原則，通過對養(yǎng)老院、社區(qū)的老人提供日常生活照料和護(hù)理、醫(yī)療保健、心理輔導(dǎo)等服務(wù)取得收入來補(bǔ)償成本并適當(dāng)盈利。由于PPP項(xiàng)目投資周期長，面臨風(fēng)險(xiǎn)較大，尤其是通脹引起的成本上升，因此只有建立合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，才能確保養(yǎng)老項(xiàng)目的公益性和私人組織獲得合理的投資報(bào)酬，維持項(xiàng)目的正常運(yùn)營。可考慮每3—5年調(diào)整收費(fèi)定價(jià)，根據(jù)SPV公司的盈利情況調(diào)整使用者付費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)。

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作者:高嘉華 單位:仰恩大學(xué)