時間：2023-08-04 17:25:27
開篇：寫作不僅是一種記錄，更是一種創(chuàng)造，它讓我們能夠捕捉那些稍縱即逝的靈感，將它們永久地定格在紙上。下面是小編精心整理的12篇現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，希望這些內(nèi)容能成為您創(chuàng)作過程中的良師益友，陪伴您不斷探索和進(jìn)步。
關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)稅 政府機構(gòu) 政府職能 服務(wù)型政府
農(nóng)業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農(nóng)”問題的新起點。農(nóng)民的經(jīng)濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)開始步入規(guī)范化、法制化軌道。
一、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位
黨的十六大報告把社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是強化社會管理和公共服務(wù)職能，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能。具體說來，
1. 更新觀念
更新觀念是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著中國農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務(wù)，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?wù)、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務(wù)”為“我要服務(wù)”。
2.向農(nóng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品
不收農(nóng)業(yè)稅后，國家每年都會有數(shù)千億的財政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)從收稅費轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務(wù)和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品。
3.規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構(gòu)，為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和有序流動提供保障。
培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農(nóng)民，特別要做好農(nóng)民的科技培訓(xùn)工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識及競爭意識，造就出一批具有現(xiàn)代商品意識和市場經(jīng)濟意識的新農(nóng)民。
人口和計劃生育工作。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災(zāi)區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應(yīng)該向人性化方向發(fā)展。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標(biāo)：構(gòu)建服務(wù)型政府
后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責(zé)而進(jìn)行的職能轉(zhuǎn)變，更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而進(jìn)行的機構(gòu)改革，而應(yīng)該把這一改革放到國家、社會與農(nóng)民之間的關(guān)系高度上，放到中國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，放到社會主義新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的高度，用現(xiàn)代治理的角度來審視這一改革，重構(gòu)國家、社會、農(nóng)民關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系以及體制與機制等各方面的關(guān)系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。
服務(wù)型政府的構(gòu)建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應(yīng)該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力，建立和完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，提高服務(wù)水平，建立服務(wù)優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定準(zhǔn)確
按照“因需設(shè)崗”、“因事設(shè)人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，保障公民的合法權(quán)益；(2)保障公共產(chǎn)品供給，改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件，改進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員三部分構(gòu)成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的規(guī)模是重點。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它的設(shè)置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關(guān)的技術(shù)設(shè)備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準(zhǔn)。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機制的科學(xué)管理
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；公共服務(wù)型政府；政府公信力
中圖分類號：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2012）03-0048-01
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)在基層最低一級的行政組織，與農(nóng)民群眾有著最直接最密切、最廣泛的聯(lián)系。它不僅是人民民主和國家行政體系的重要根基，而且是黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶。因此，基層政府公信力建設(shè)正日益受到公眾與學(xué)者的廣泛關(guān)注。近年來，沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保持經(jīng)濟健康發(fā)展的同時，不斷強化公共服務(wù)職能，解決民生問題，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方面積極作為，在行政管理中樹立起服務(wù)型政府的理念，并不斷拓寬公眾參與政治的渠道，獲得了公眾的好評和認(rèn)同。然而，作為改革開放的最前沿，作為市場化水平較高的地區(qū)，市場和社會對政府建設(shè)也提出了更高的要求，與現(xiàn)實要求相比，基層政府公信力建設(shè)還需進(jìn)一步加強。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的視角分析了當(dāng)前基層政府公信力建設(shè)面臨的主要問題，并提出了提升基層政府公信力的對策建議。
1 當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力建設(shè)中的障礙性因素
（1）體制層面：現(xiàn)行壓力型體制的缺陷。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對上服務(wù)、向下要錢”的職能錯位是導(dǎo)致其公信力不足的主要障礙因素。當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府間的政治體制實行的是壓力型行政體制，上級機關(guān)制定各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標(biāo)和任務(wù)的完成情況作為評價和考核的主要依據(jù)，而下級機關(guān)官員的升遷和榮譽都與完成上級下達(dá)的任務(wù)掛鉤，承受著來自上級行政機關(guān)的巨大壓力，只能按時完成，否則便會面臨“一票否決”的困境。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力受到影響。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窮于應(yīng)付上級政府的各種任務(wù)，承擔(dān)過多事權(quán)，無力也無暇顧及農(nóng)民的公共需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無法履行其應(yīng)有的職能。而且，在財政壓力加大的時候，為維持自身的生存與運轉(zhuǎn)，首先限制的就是限制公共支出需求比例。因而就出現(xiàn)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本以公共服務(wù)為主卻轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足自我利益需求為主，徘徊在“公共物品提供者”與“謀利型政府經(jīng)營者”之間。
（2）行為層面：自利傾向較重。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有自身的利益，已是一個不爭的事實。基層政府的權(quán)力源自于“上級”，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就容易忽視鄉(xiāng)村社會自身的利益訴求，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會之間必要的利益共同體無法構(gòu)建，兩者之間常常存在的不是利益一致，而是利益脫節(jié)甚至對立。利益分離狀態(tài)及社會授權(quán)的缺乏，使得基層政府基本上不受鄉(xiāng)村社會的約束，很可能為獲取自身的利益，就以“政府”或“公用”的名義去侵犯鄉(xiāng)村社會的利益。近年來，征地拆遷引發(fā)的利益矛盾比較突出，成為影響基層社會和諧、損害鄉(xiāng)鎮(zhèn)公信力的重要因素。
（3）個體層面：部分基層政府人員服務(wù)能力欠缺。
政府公信力的表現(xiàn)具有三個層面:一是公民對于國家宏觀制度、意識形態(tài)的認(rèn)可程度，二是公民對于國家具體的政策的認(rèn)可程度，三是公民對于政府的執(zhí)行主體，也就是各級公務(wù)人員的認(rèn)可信任程度。在這三個層面中前兩個具有根本的意義，而第三個更具普遍性表現(xiàn)。農(nóng)民群眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任不足，許多是從對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員的不認(rèn)可表現(xiàn)出來的。一方面，由于體制上、財政上等一系列原因?qū)е锣l(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的自利性取向加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行公共政策時將自身的經(jīng)濟利益夾帶進(jìn)去。另一方面，當(dāng)前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想作風(fēng)上存在嚴(yán)重問題，權(quán)力尋租，腐化墮落，甚至與地方黑惡勢力勾結(jié)，在群眾中造成極壞的影響，敗壞了社會風(fēng)氣，這些因素嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾中的威望和信任。
2 加強經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力的路徑選擇
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公信力不足的深層次原因，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力，需要轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的治理模式。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型的根本方向是構(gòu)建公共服務(wù)型政府，因為，只有立足于農(nóng)民公共需求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并且提供及時服務(wù)的政府，才是有公信力的政府。
2.1 更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念
首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中牢固樹立執(zhí)政為民的思想。以人為本，執(zhí)政為民，情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀，是建設(shè)信用政府的思想基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一切工作，都要以維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要腳踏實地，有諾必踐，講究信用，靠自己求真務(wù)實的作風(fēng)，在群眾面前樹起良好的誠信形象。同時，要著力解決辦事拖沓、相互扯皮、假大空宣傳等問題。
其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和公務(wù)人員應(yīng)加強自身職業(yè)道德修養(yǎng)，恪盡職守，樹立良好的政風(fēng)，彰顯政府的德性。政府的德性是政府承諾與政府行為的有機統(tǒng)一，是政府的主觀言行與社會客觀評價的和諧一致，是政府的“自利性”屈從于“公共服務(wù)性”的必然要求在當(dāng)前，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理，要從根本上治理基層領(lǐng)導(dǎo)干部的行敗行為，樹立廉潔的政府形象。
再次，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其行政人員的信用觀念。掃除封建的“官民對立”的政治傳統(tǒng)、思維方式、習(xí)慣和觀念。政府行政人員應(yīng)該按照現(xiàn)代政治委托――關(guān)系的要求自覺履行政府信用，應(yīng)該明白此時政府信用是決定這種委托一關(guān)系存續(xù)的最重要因素。
2.2 創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制
（1）規(guī)范事權(quán)，重新厘定職能。基于鄉(xiāng)村公共服務(wù)需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能要實現(xiàn)由經(jīng)濟管理與微觀經(jīng)濟運作向社會服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)能力，積極做好引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、維護(hù)和執(zhí)行工作，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級政府的事權(quán)關(guān)系。因此，必須首先明確它該管什么，不該管什么，哪些應(yīng)重點管，哪些要一般管，哪些該直接管理，哪些該間接管理。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品。至于農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等跨區(qū)域公共品的提供，則應(yīng)由中央和省級政府承擔(dān)相應(yīng)的份額，而計劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等全國性公共品的提供，則應(yīng)由中央政府來承擔(dān)，通過轉(zhuǎn)移支付委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。
（2）確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性地位。上級政府要進(jìn)一步下放權(quán)力，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺權(quán)、少權(quán)狀況，同時要明晰權(quán)力邊界，硬化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力約束；改變“條塊”關(guān)系，將設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級派出機構(gòu)有選擇的并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級獨立的治理主體。
（3）建立事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的財政體制。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠很好地履行其職能就必須建立一個完善的財政體制。當(dāng)前，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的本屬于中央政府承擔(dān)的義務(wù)向上級政府移交，比如義務(wù)教育、計劃生育、外來人口管理等責(zé)任由中央政府或者上級政府承擔(dān)財政成本，可以通過則政撥款的形式委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施；調(diào)整目前的稅收體制，適當(dāng)?shù)貙⒛炒硕惙N留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，增加其鄉(xiāng)村治理的財政能力。
2.3 加大農(nóng)民參與治理的力度
首先，建立農(nóng)民利益表達(dá)組織。改革開放以來，市場化取向的改革培育和形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的利益實現(xiàn)在很大程度上依賴于自身的組織化程度。只有制度化了的利益集團(tuán)才能在市場經(jīng)濟的博弈中起到維護(hù)本集團(tuán)利益的特殊作用。農(nóng)民要具備表達(dá)自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來，建立農(nóng)民利益表達(dá)組織，比如農(nóng)民非政府組織。農(nóng)民非政府組織不是權(quán)力組織，它是農(nóng)民表達(dá)利益訴求的組織，能夠通過制度化的渠道與政府和其他社會強勢集團(tuán)平等“議價”，在合作與妥協(xié)中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾沖突，有利于社會的長治久安。
其次，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策中的農(nóng)民參與。拓寬農(nóng)民參與決策的渠道，全面推廣重大決策事項公示和聽證制度，制定重要經(jīng)濟社會決策事項公示辦法，對事關(guān)全局的經(jīng)濟社會發(fā)展和與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項，可以采用深入交流訪談法、代表參與法、基層意見搜集法、價值取向法等廣泛征求基層民眾的意見。同時，要全面推進(jìn)政務(wù)公開，保障農(nóng)民的知情權(quán)，增加政府工作的透明度，建立政府與基層民眾的互動回應(yīng)機制，提高政府的反應(yīng)能力和社會回應(yīng)能力，增強公信力。
再次，重視公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核的話語權(quán)。地方政府績效評估應(yīng)不僅包括政府自身和上級政府的看法，還應(yīng)該把轄區(qū)民眾滿意不滿意作為標(biāo)準(zhǔn)，確立官民二元化的評估主體，形成一種利益主體互動的社會評估體系，使評估結(jié)果盡量真實和客觀。
參考文獻(xiàn)
［1］吳威威.良好的公信力:責(zé)任政府的必然追求［J］.蘭州學(xué)刊，2003，（6）.
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村和諧社會；問題；途徑
[作者簡介]田慧（1979―），女，河南鄭州人，法學(xué)碩士，重慶工商大學(xué)政治與社會發(fā)展學(xué)院助教。（重慶400067）
構(gòu)建社會主義和諧社會，是黨的十六屆四中全會明確提出的一個重要思想和戰(zhàn)略任務(wù)。我們國家農(nóng)村幅員遼闊，人口眾多，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)。但由于農(nóng)業(yè)本身是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以及我國過去長期實行的以農(nóng)哺工、城鄉(xiāng)分治的“二元政策”，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)發(fā)展長期處于滯后的狀態(tài)，農(nóng)村公共事業(yè)落后，“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)重。從一定意義上講，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展就不可能有整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展，沒有農(nóng)村的和諧，就不可能有城鄉(xiāng)的和諧，中國的和諧。建設(shè)社會主義和諧社會，重點難點都在農(nóng)村。因此，我國要構(gòu)建社會主義和諧社會，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)鍵就是要重視農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。
一、農(nóng)村和諧社會的內(nèi)涵
和諧，意味著和睦相處，諧平共生。古人認(rèn)為，天、地、人三者的融同就是最大的和諧，即所謂的“天地人和”，達(dá)到人與社會、自然的和諧發(fā)展。既重視人的主體地位，又重視各種關(guān)系的和諧發(fā)展。因此，社會主義和諧社會就是指以人為主體的社會和諧發(fā)展?fàn)顟B(tài)，它包括人與社會之間的和諧、人與自然之間的和諧、人與人之間的和諧三個方面的基本內(nèi)涵。[1]
農(nóng)村和諧社會的建構(gòu)是實現(xiàn)社會主義和諧社會的重要條件。所謂農(nóng)村和諧社會就是要在農(nóng)村實現(xiàn)指以人為主體的社會和諧發(fā)展?fàn)顟B(tài)，促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧、人際關(guān)系的和諧、環(huán)境的和諧。
農(nóng)村社會的和諧、人際關(guān)系的和諧、發(fā)展的和諧是農(nóng)村和諧社會的主要組成部分。其中，農(nóng)村社會的和諧是建構(gòu)農(nóng)村和諧社會的基礎(chǔ)。只有實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、發(fā)展方式的變革，才能提升農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，真正實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的和諧、人際關(guān)系的和諧。農(nóng)村環(huán)境的和諧是建構(gòu)農(nóng)村和諧社會的外部條件，沒有農(nóng)村環(huán)境的和諧就難以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，難以實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧、人際關(guān)系的和諧。農(nóng)村人際關(guān)系的和諧的建構(gòu)是農(nóng)村和諧社會的核心。農(nóng)村社會人與人之間的和諧程度決定著農(nóng)村社會的發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展方向。
二、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會面臨的問題
盡管改革開放之初，我國農(nóng)村經(jīng)濟曾經(jīng)歷了一段黃金發(fā)展時期。但是隨著改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不可避免地陷入邊際報酬遞減的境地。特別是近年來農(nóng)村的改革和發(fā)展停滯不前，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不同步，差距逐漸擴大，農(nóng)民生活水平下降，農(nóng)村社會公共事業(yè)落后以及農(nóng)村的社會矛盾突出已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要因素，也成為我國構(gòu)建農(nóng)村和諧社會亟待解決的問題。
（一）農(nóng)民收入增長緩慢，負(fù)擔(dān)沉重。
近年來農(nóng)民收入增長速度放慢，1990－2002年的12年間，農(nóng)民的人均純收入增長了69．7％，年均增長4．5％，比80年代增長速度幾乎放慢了一倍。而與此同期，城市居民可支配收入增長速度則增長了138．3％，年均增長7．5％。[2]農(nóng)民收入增長速度放慢，嚴(yán)重影響了農(nóng)民生活水平的提高。
農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重也是影響農(nóng)民生活水平提高的的重要因素。在中國，按稅費的種類說，農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要包括三大類：一是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；二是“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”即“三提五統(tǒng)”；三是亂攤派、亂集資、亂罰款。據(jù)統(tǒng)計，1990――2000年的10年間，我國從農(nóng)民那里征繳的各種稅收（主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）總額，就由87億9千萬迅速增加到465億3千萬元，增加了4倍多，農(nóng)民人均稅額高達(dá)164元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民收入增長速度。2004年春，我國宣布要從該年起逐年降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點之上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。與此同時，國家又對糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民實行直接補貼。這樣，每年可以使農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)48億元。
（二）農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的長期性和艱巨性并存
我國“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民收入低，農(nóng)民收入低主要在于非農(nóng)就業(yè)機會少和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高。要增加農(nóng)民收入、降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，必須減少農(nóng)民，將農(nóng)村大量剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而我國是一個農(nóng)業(yè)大國，根據(jù)三農(nóng)專家溫鐵軍估算，中國農(nóng)村的勞力、半勞力共6億多，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只需要1億多，絕對過剩的農(nóng)村勞動力高達(dá)4――5億，這決定了我國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移任務(wù)任重道遠(yuǎn)，不可能在短時間內(nèi)予以化解。
農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移不僅需要一個長期的過程，也是一個異常艱巨的任務(wù)。現(xiàn)階段我國正處于工業(yè)化和信息化并行的時代，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級則使資本和技術(shù)替代勞動的趨勢越來越明顯，對簡單勞動力（文化水平低的非熟練工人）的需求也在逐步下降。相對于龐大的僅能從事簡單勞動的農(nóng)村富裕勞動力的后備軍來說，大中城市為從事簡單勞動的農(nóng)村富裕勞動力提供的就業(yè)機會仍是極為有限的，這也限制了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。
（三）鄉(xiāng)村治理和管理體制不合理，政府職能錯位
長期以來，鄉(xiāng)村治理和管理體制存在的問題主要有：第一，鄉(xiāng)村財權(quán)與事權(quán)不一致，債務(wù)重。1994年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行分稅制改革后，以前較穩(wěn)定和較好的稅種都被上收了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織財政收入減少。而我國在鄉(xiāng)村治理和管理體制的安排上，一直實行的是政府包攬一切的政府主導(dǎo)型治理，形成從上到下的“壓力型體制”。在這樣的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)、責(zé)任和財政支持不對稱，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級下達(dá)的各種達(dá)標(biāo)升級任務(wù)必然采取兩方面的行動，一方面舉債辦事，通過借債完成上級下達(dá)的各種任務(wù)，這樣的行動必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的日趨嚴(yán)重；另一方面向農(nóng)民攤派，這也是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、干群關(guān)系緊張的重要原因。第二，政府職能錯位，公共品和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操縱資源的配置，干預(yù)經(jīng)濟活動主體（企業(yè)和農(nóng)戶）的經(jīng)營活動，干了很多不該干的事，管了很多不該管的事。而與政府管的太多太寬相比，政府提供的公共品和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，往往讓農(nóng)民或企業(yè)自己去干公益事業(yè)，結(jié)果加劇了公共品和公共服務(wù)供給匱乏與農(nóng)民對公共品和公共服務(wù)需求日益增強之間的矛盾。第三，管理模式僵化。我國對基層政府的管理模式主要沿用計劃經(jīng)濟的辦法，用行政命令的手段，把各種經(jīng)濟指標(biāo)（GDP增長率、財政稅收任務(wù)、招商引資）和社會指標(biāo)由上而下，層層分解，把完成任務(wù)和政績、考核以及經(jīng)濟收益掛鉤，帶有很強的行政強制性。這樣的管理模式導(dǎo)致各級基層政府疲于應(yīng)對上級政府下達(dá)的各種指標(biāo)性任務(wù)，而難以真正從當(dāng)?shù)氐膶嶋H從農(nóng)民的根本利益出發(fā)推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。[3]
（四）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化
過去我國的發(fā)展長期以追求GDP的增長為中心，而這種對于GDP的過分追求造成我國的經(jīng)濟發(fā)展建立在高能耗、高污染的基礎(chǔ)上，造成生態(tài)環(huán)境的惡化。而伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國農(nóng)村生態(tài)和生活環(huán)境的破壞程度也在不斷加劇。
農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化主要體現(xiàn)在耕地面積減少、草原生態(tài)環(huán)境惡化、退化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)水資源污染嚴(yán)重。有些地方政府為了自己局部、暫時的利益，上馬了很多耗費資源、污染嚴(yán)重的投資項目。由于這些項目幾乎沒有相應(yīng)的治污措施，使得本來就很脆弱的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，甚至造成生態(tài)災(zāi)難。
（五）農(nóng)村人際關(guān)系不協(xié)調(diào)
隨著中國由傳統(tǒng)農(nóng)耕社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會生活、倫理道德也發(fā)生著深刻的變革。
在倫理道德領(lǐng)域的變革主要在于，農(nóng)村傳統(tǒng)道德規(guī)范遭到破壞、集體主義道德理想遭到動搖、與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的經(jīng)濟倫理相對缺失。農(nóng)村社會生活的變革主要體現(xiàn)為農(nóng)村的非農(nóng)化活動、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的變革、農(nóng)民居住方式的變革，這也給農(nóng)村的人際關(guān)系帶來深刻的影響。農(nóng)村社會生活的這些變革導(dǎo)致農(nóng)村人際關(guān)系日益趨向冷漠疏遠(yuǎn)，不利于農(nóng)村和諧的人際關(guān)系以及合作關(guān)系的建立，直接影響到農(nóng)村和諧社會建設(shè)。[4]
三、農(nóng)村和諧社會建構(gòu)的途徑
我國農(nóng)村和諧社會面臨的問題是復(fù)雜多樣的，其中既有傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制所留下錯綜復(fù)雜的矛盾和問題，也有隨著近年來經(jīng)濟體制改革、社會轉(zhuǎn)型所帶來的新問題、新矛盾。因此，這也決定了我國農(nóng)村和諧社會建構(gòu)是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要采取多種措施，從政治、經(jīng)濟、文化、人際、環(huán)境保護(hù)各個方面解決農(nóng)村社會所存在的不和諧因素，為最終實現(xiàn)農(nóng)村社會全面和諧創(chuàng)造條件。
（一）促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民收入
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。我國農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，由于人地關(guān)系緊張、生產(chǎn)方式落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本一直居高不下；而農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的分散性以及市場觀念的淡漠，使我國的農(nóng)產(chǎn)品在日趨激烈國際競爭中處于不利的地位。為了提升農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，提高農(nóng)民的收入，必須要促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主要在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售等環(huán)節(jié)形成農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)之間穩(wěn)定的聯(lián)系，其組織形式主要有企業(yè)加農(nóng)戶、市場加農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織加農(nóng)戶等。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營過程中要注重依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，要注重培養(yǎng)農(nóng)民的市場觀念；要注重通過對農(nóng)業(yè)進(jìn)行的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量。
（二）以人為本，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。
轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力是解決三農(nóng)問題，實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧的重要條件。要有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，關(guān)鍵是要以人為本，從根本上消除阻礙勞動力轉(zhuǎn)移的制約性因素：第一，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制障礙，給予農(nóng)民同等的國民待遇。向進(jìn)城農(nóng)民開放統(tǒng)一的勞動市場、戶口遷移，使農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣享有同等的教育、醫(yī)療、社會保障等福利待遇。第二，建立健全勞動者權(quán)益保障制度。為了確保農(nóng)民工的正當(dāng)權(quán)益，政府勞動部門應(yīng)加強對勞務(wù)市場的管理和對勞務(wù)合同的監(jiān)督，并應(yīng)以勞動力價值為基礎(chǔ)，制定各類工種的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，通過法律法規(guī)的形式強制執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)。第三，大力推行農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)。對于農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)，政府應(yīng)在財政和政策上給予大力支持，將它作為政府主導(dǎo)下的公益性工程來推行。特別對那些準(zhǔn)備進(jìn)城或已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工要進(jìn)行對口技術(shù)培訓(xùn)，并給予在崗期間的繼續(xù)教育。
（三）建立有效的農(nóng)村社會保障體系，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
農(nóng)村稅費改革后，鑒于醫(yī)療、教育支出已經(jīng)成為農(nóng)民的主要負(fù)擔(dān)。因此建立有效的農(nóng)村社會保障體系，是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要途徑也是實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧的重要條件。農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的核心問題是資金來源問題。政府應(yīng)通過多種形式和渠道籌集保障資金。一是制定有關(guān)政策，通過發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟來增加農(nóng)村集體對保障資金的投入；二是按照政府積極引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍推行社會養(yǎng)老保險或養(yǎng)老儲蓄；三是建立個人社保帳戶，按照“自保者獲資助”的原則，將個人繳費同國家和集體資助部分記入個人名下，歸個人所有，以充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保障的積極性；四是積極鼓勵有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)民參加各種商業(yè)保險。
（四）推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革，保障農(nóng)民權(quán)利和利益。
要解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題，真正實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧，政府就要積極推進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革首先在于推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換，將政府由單一的統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。這主要是通過制度創(chuàng)新，通過改革干部考核機制和選拔任用機制來實現(xiàn)。通過改革，使各級基層對上負(fù)責(zé)而不是對下負(fù)責(zé)的局面得到根本性扭轉(zhuǎn)，能夠真正從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，為農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供切實的技術(shù)幫助和信息指導(dǎo)。其次，要改變基層政府的權(quán)力機構(gòu)和制約機制。將過去的單一型政府統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)檎c民間組織的協(xié)同治理，應(yīng)培育、扶持代表農(nóng)民利益的機構(gòu)組織，建立政府與農(nóng)民溝通交流的渠道，形成政府與農(nóng)民合理的雙向互動溝通交流方式，以充分調(diào)動農(nóng)民參與社會事務(wù)管理的積極性。再次，通過推進(jìn)村民自治，保障農(nóng)民民利。村民自治是經(jīng)過實踐檢驗有效的民主形式。農(nóng)民通過“海選”，選舉真正能代表自己利益的村委會代表，行使自己的民利。要有效保障農(nóng)民民利，防止上級行政權(quán)力的干預(yù)，在繼續(xù)推進(jìn)村民自治的同時，還應(yīng)進(jìn)一步擴大民主的范圍，逐步將自治由村推及鄉(xiāng)、縣，讓我們的農(nóng)民能直接選舉能夠全心全意為農(nóng)民著想的縣長、鄉(xiāng)長。最后，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政納入縣級財政預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐大，人員臃腫是造成農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)沉重的主要原因，也是基層干群關(guān)系緊張的重要原因。要防止農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)反彈，關(guān)鍵要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機構(gòu)作根本性的變革。具體途徑就是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民自治組織，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。撤消原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制，將其改革為縣級政府的派出機構(gòu)，嚴(yán)格限制其人員編制，將其職能主要限定為自治指導(dǎo)和提供公共服務(wù)，并將其運行所用經(jīng)費完全納入縣級財政預(yù)算。
（五）加強農(nóng)村文化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村人際關(guān)系和諧
當(dāng)今農(nóng)村人際關(guān)系矛盾主要體現(xiàn)為：家庭矛盾、鄰里矛盾、干群矛盾，要解決農(nóng)村人際關(guān)系矛盾，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村人際關(guān)系日益趨向疏遠(yuǎn)、冷漠的局面，就要加強農(nóng)村文化建設(shè)。農(nóng)村文化建設(shè)首先要注重弘揚家庭美德，培養(yǎng)家庭意識，營造尊老愛幼、和睦團(tuán)結(jié)的良好風(fēng)氣，倡導(dǎo)文明健康的生活方式。其次要弘揚傳統(tǒng)的互助合作、兼容博愛精神，通過組織多種農(nóng)民集體參與的文化活動、娛樂活動來構(gòu)建村民交流的渠道，增進(jìn)村民的合作，從而達(dá)到協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、村民關(guān)系的目的。再次，要通過社會主義精神文化建設(shè)的教育示范和引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民群眾形成符合時代要求的積極健康向上的精神、道德追求和思維方式，緩解干群關(guān)系。最后，要加大政府財政投入，加強農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過興辦文體團(tuán)隊，設(shè)立文化活動室，滿足農(nóng)民的精神文化需求。
（六）加強農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境和諧
農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是我國環(huán)境保護(hù)工程的重要組成部分，沒有良性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，就難以提供健康營養(yǎng)和具有市場競爭力的食品，就難以從根本上提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧。
農(nóng)村環(huán)境保護(hù)首先應(yīng)注重培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)保意識，政府通過輿論宣傳、文娛活動宣傳等形式使農(nóng)民認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性。因為農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境活動的主體，只有農(nóng)民意識到環(huán)境保護(hù)的重要性才能廣泛地參與到政府主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)活動中。
農(nóng)村環(huán)境保護(hù)還應(yīng)改變農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式和消費習(xí)慣，主要通過大眾傳播工具以及提供具體的技術(shù)指導(dǎo)等方式，引導(dǎo)農(nóng)民選擇健康、環(huán)保的生產(chǎn)、生活方式。例如，通過技術(shù)指導(dǎo)引導(dǎo)農(nóng)民如何正確地施肥、灑藥，如何處理廢棄的塑料薄膜、編織袋等；通過輿論傳播引導(dǎo)農(nóng)民如何節(jié)約自然資源、美化生活環(huán)境等。
農(nóng)村環(huán)境保護(hù)還應(yīng)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染治理，避免農(nóng)村生態(tài)災(zāi)難的發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染的主要源頭。政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家頒發(fā)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，通過對存在工業(yè)污染的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取排污收費、限期治理等制度措施，加大對工業(yè)污染的治理力度；并要樹立科學(xué)的發(fā)展觀，嚴(yán)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項目的環(huán)境審批關(guān)，從源頭上控制農(nóng)村工業(yè)污染。
[參考文獻(xiàn)]
[1] 傅治平．和諧社會導(dǎo)論[M]．北京：人民出版社，2005．30．
[2] 牛若峰，李成貴，鄭有貴等． [M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2005．16．
1、指導(dǎo)思想：以“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫徹好、落實好中央、省、市年鄉(xiāng)村工作會議精神，按照全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會主義新鄉(xiāng)村的總體要求，牢牢把握“解放思想、全面開放、跳起摸高”的工作基調(diào)，圍繞“兩個加快、兩個翻番”的統(tǒng)一部署，以創(chuàng)建沼氣化縣（區(qū)）為目標(biāo)，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村沼氣發(fā)展理念，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，強化發(fā)展措施，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村能源建設(shè)健康發(fā)展。
2、主要目標(biāo)任務(wù)：全市全力爭取省級以上項目建設(shè)資金1000萬元以上，完成鄉(xiāng)村戶用沼氣池1萬口以上、1座養(yǎng)殖場大中型沼氣工程和城鎮(zhèn)生活污水凈化沼氣池1萬立方米建設(shè)任務(wù)，新建30個以上物業(yè)管理服務(wù)網(wǎng)點，推廣應(yīng)用玻璃鋼等新型建池材料的比例達(dá)到50%以上。
二、工作重點
圍繞全市社會主義新鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，實施好“五大工程”，努力打造鄉(xiāng)村能源建設(shè)的亮點。
1、鄉(xiāng)村生態(tài)家園富民工程。以戶用沼氣池建設(shè)帶動改廚、改廁、改圈、建園，積極推廣豬一沼一果（糧、茶、菜等）農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。
2、鄉(xiāng)村清潔工程。配合有關(guān)部門集成組裝農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村能源新技術(shù)，全面推廣生活污水凈化沼氣池處理，不斷提高廢棄物資綜合利用效率，實現(xiàn)田園清潔、家園清潔、水源清潔。
3、養(yǎng)殖沼氣工程。配合有關(guān)部門，在集約化養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)，督促業(yè)主建設(shè)與之配套的沼氣工程，積極推廣“生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)一沼氣一有機肥料——高效種植業(yè)”內(nèi)循環(huán)模式，治理環(huán)境污染，獲取優(yōu)質(zhì)能源，生產(chǎn)有機化肥。
4、城鎮(zhèn)生活污水凈化沼氣工程。在污水處理管網(wǎng)難以覆蓋的區(qū)域和小城鎮(zhèn)、中心村興建生活污水凈化沼氣池，抓好鄉(xiāng)村污水、垃圾處理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生優(yōu)良化，全面推進(jìn)我市鄉(xiāng)村能源建設(shè)。
5、沼氣建設(shè)示范村鎮(zhèn)工程。要充分結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理以及成片推進(jìn)新鄉(xiāng)村建設(shè)，全力打造一批鄉(xiāng)村沼氣建設(shè)示范村鎮(zhèn)，年內(nèi)每個縣（區(qū)）完成1個示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個示范村建設(shè)。
三、工作措施
1、切實加大宣傳力度，進(jìn)一步調(diào)動各方面的積極性。
項目實施地方要充分利用廣播、電視、報紙和網(wǎng)絡(luò)等多種形式，全方位、多角度，深層次宣傳鄉(xiāng)村沼氣建設(shè)的意義和作用，廣泛宣傳沼氣建設(shè)對推進(jìn)社會主義新鄉(xiāng)村建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟以及改變農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的重要作用。通過宣傳發(fā)動，進(jìn)一步增強各級干部群眾節(jié)能、環(huán)保、生態(tài)意識，進(jìn)一步提高廣大基層干部和群眾參與鄉(xiāng)村沼氣建設(shè)的積極性和自覺性，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、部門負(fù)責(zé)、社會支持、群眾自辦的濃厚發(fā)展氛圍。
2、積極爭取和實施好項目。
進(jìn)一步認(rèn)真落實省委省政府和市委市政府對鄉(xiāng)村能源建設(shè)的工作要求，緊緊圍繞全市新鄉(xiāng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，緊緊圍繞城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的開展，抓住國家實施新一輪西部大開發(fā)和積極的財政政策的機遇，積極組織各縣（區(qū)）努力爭取好年國債沼氣建設(shè)項目，認(rèn)真做好現(xiàn)有鄉(xiāng)村沼氣項目實施的進(jìn)度、質(zhì)量、資金的監(jiān)督管理，進(jìn)一步強化項目支撐，促進(jìn)我市鄉(xiāng)村能源建設(shè)工作全面開展，確保“民生工程”目標(biāo)任務(wù)順利完成。
3、加大工作力度，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村能源建設(shè)。
全面貫徹落實《省鄉(xiāng)村能源條例》和市人民政府辦公室《關(guān)于推動鄉(xiāng)村沼氣持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》（內(nèi)府辦發(fā)〔〕73號），進(jìn)一步提高全社會對鄉(xiāng)村能源建設(shè)工作重要性的認(rèn)識，爭取各級政府和有關(guān)部門對鄉(xiāng)村能源工作的重視。加強鄉(xiāng)村能源建設(shè)的教育培訓(xùn)工作，提高我市鄉(xiāng)村能源技術(shù)隊伍和管理隊伍的綜合素質(zhì)，適應(yīng)國家對項目申報鄉(xiāng)村能源技術(shù)人員實行資格準(zhǔn)入制的要求。進(jìn)一步落實鄉(xiāng)村能源建設(shè)目標(biāo)管理責(zé)任，加大督查督辦力度，定期不定期地對實施工作進(jìn)度進(jìn)行全面分析，找準(zhǔn)工作的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地制定和落實工作措施，切實加大工作力度，幫助各縣（區(qū)）解決好工作經(jīng)費，確保沼氣建池、管理和安全使用工作落到實處，切實加快鄉(xiāng)村沼氣建設(shè)進(jìn)度，如期完成項目建設(shè)任務(wù)。
4、積極推廣應(yīng)用鄉(xiāng)村建池新技術(shù)新材料，不斷提高鄉(xiāng)村建池工廠化水平。
今年省上已經(jīng)明確要求推廣應(yīng)用玻璃鋼等新材料的比例要達(dá)到50%以上，各縣（區(qū)）要盡快行動起來，選擇有條件、有基礎(chǔ)的村社先行搞好試點示范，在此基礎(chǔ)上，各縣（區(qū)）都要組織好參觀學(xué)習(xí)，采取有力措施，切實加大推廣力度。確保任務(wù)的完成。
5、積極發(fā)展鄉(xiāng)村沼氣專業(yè)合作組織，切實抓好鄉(xiāng)村沼氣后期物業(yè)管理。
各縣（區(qū)）要認(rèn)真實施好服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)國債項目，在項目村建立以沼氣生產(chǎn)工為基本隊伍、沼氣設(shè)施維護(hù)維修和綜合利用技術(shù)指導(dǎo)為服務(wù)內(nèi)容的物業(yè)管理站和沼氣協(xié)會。要充分發(fā)揮好現(xiàn)有服務(wù)網(wǎng)點的功能，為沼氣用戶提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、高效的服務(wù)，確保項目農(nóng)戶長期受益得到實惠。
6、充分發(fā)揮沼氣功能，切實抓好鄉(xiāng)村沼氣的綜合利用。
積極圍繞“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越”的總體要求，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村沼氣建設(shè)的作用，圍繞全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的需要上，以全市新鄉(xiāng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)為重點，認(rèn)真做好“三改三結(jié)合”，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村沼氣建設(shè)的作用，在沼液使用上做好文章，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，認(rèn)真建好生態(tài)家園，不斷提升沼氣項目村支柱產(chǎn)業(yè)水平，努力實現(xiàn)家居溫暖清潔化、庭院經(jīng)濟高效化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無害化和鄉(xiāng)村環(huán)境優(yōu)良化，全力打造一批示范村、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
7、進(jìn)一步理順城鎮(zhèn)沼氣管理體制。
各縣（區(qū)）要認(rèn)真貫徹落實《省鄉(xiāng)村能源條例》和市政府三號令及《市鄉(xiāng)村能源管理暫行辦法》（內(nèi)府發(fā)[]95號）、《貫徹落實省人民政府〈關(guān)于加快鄉(xiāng)村沼氣建設(shè)的決定〉的實施意見》（內(nèi)府發(fā)[]42號）等文件規(guī)定，切實理順城鎮(zhèn)沼氣管理體制。各級鄉(xiāng)村能源管理部門要認(rèn)真履行職責(zé)，進(jìn)一步加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)和配合，做到不缺位、不越位、不錯位，維護(hù)好全市沼氣建設(shè)管理秩序。
8、進(jìn)一步強化安全生產(chǎn)管理。
要經(jīng)常性地開展安全生產(chǎn)宣傳和教育，進(jìn)一步增強全系統(tǒng)職工安全生產(chǎn)意識。要把安全生產(chǎn)責(zé)任真正落實到部門、到施工單位、到具體的責(zé)任人，確保安全生產(chǎn)有人管、有人抓、有人去落實。全面啟動農(nóng)戶建池和沼氣生產(chǎn)工的保險工作，切實降低管理風(fēng)險。要定期不定期的開展安全生產(chǎn)大檢查，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，落實整改措施，確保全市全年沼氣建設(shè)安全。
一、工作任務(wù)
用市場的辦法籌集資金。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”要求，堅持用工業(yè)的理念謀劃農(nóng)業(yè)。認(rèn)真貫徹落實中央和省委1號文件，爭取今年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加3億元、培訓(xùn)農(nóng)民1.2萬人次、啟動28個新鄉(xiāng)村建設(shè)試點、鄉(xiāng)村人平純收入增加360元以上。
1轉(zhuǎn)變觀念。發(fā)展現(xiàn)代市場農(nóng)業(yè)。健全農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，提升服務(wù)水平和效率。加強動植物疾病防控，加快農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織,加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，抓好優(yōu)質(zhì)稻、苧麻、水果、速生原料林、水產(chǎn)品等板塊基地建設(shè)。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，積極引導(dǎo)耕地、水面、山林向企業(yè)或種田能手流轉(zhuǎn)，加大低產(chǎn)田、低效林改造，加快土地整理。要繼續(xù)抓好“山上再造工程”加快林特開發(fā)，打造一批生態(tài)、休閑、旅游農(nóng)業(yè)基地。
2關(guān)注民生。發(fā)展鄉(xiāng)村社會事業(yè)。要著力解決鄉(xiāng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、文化基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村低保、鄉(xiāng)村科技服務(wù)體系建設(shè)等問題。強化措施加大農(nóng)民培訓(xùn)力度，轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)村剩余勞動力。要積極開展送電影下鄉(xiāng)、文藝下鄉(xiāng)活動，組建村組圖書室。抓好鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)、通信、安全飲水、一建三改”和血吸蟲病防治問題。
3統(tǒng)籌規(guī)劃。扎實推進(jìn)新鄉(xiāng)村建設(shè)。堅持依托社會力量，建立多元化投入機制。不斷增加財政投入，大力整合部門資源，堅持科學(xué)規(guī)劃，重點突破。完成試點村村莊布局與建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，按照“五改五清”標(biāo)準(zhǔn)，扎實做好基礎(chǔ)工作，以產(chǎn)業(yè)為支撐，大力發(fā)展生產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟。新鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，要始終突出農(nóng)民主體，始終突出項目載體，始終突出政府主導(dǎo)。
4發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。建立確保農(nóng)業(yè)良性發(fā)展的現(xiàn)代機制。改革農(nóng)業(yè)管理體制，將農(nóng)業(yè)部門的主要職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。積極推進(jìn)小農(nóng)水改革，加強村級組織建設(shè)、基層民主建設(shè)和農(nóng)民教育培訓(xùn)，建立以錢養(yǎng)事機制、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會等中介組織等，為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好經(jīng)營環(huán)境。
二、工作要求
1明確責(zé)任。將駐村工作納入領(lǐng)導(dǎo)班子及主職干部實績考核內(nèi)容。駐同村的市直單位要密切配合，同心同德抓好所駐村的新鄉(xiāng)村建設(shè)工作。市直駐村單位要把社會主義新鄉(xiāng)村建設(shè)與本單位工作一同安排部署,由分管機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)駐村工作,安排一名責(zé)任心強、有鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗的股級以上干部專抓駐村工作。各責(zé)任單位要加大對駐點村新鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和支持。
2加強管理。轉(zhuǎn)變作風(fēng)。干部駐村期間不得搞特殊化，工作應(yīng)服從統(tǒng)一安排。不準(zhǔn)大吃大喝，抹牌賭博；不準(zhǔn)參與不健康的和封建迷信活動；不準(zhǔn)侵占農(nóng)民利益，向農(nóng)民索拿卡要；不準(zhǔn)以各種名目，村里報銷個人發(fā)票，領(lǐng)取報酬；不準(zhǔn)對群眾擺架子，搞特權(quán)，耍威風(fēng)。
3做到三個確保。一是確保所駐村不出現(xiàn)計劃外生育。人口性別比不超標(biāo)。二是確保綜合治理不出現(xiàn)群體性上訪事件和重大刑事案件。三是確保不發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故。有上述情況之一的年終不能評為先進(jìn)工作隊和先進(jìn)個人。
4市委辦公室、市政府辦公室、市直機關(guān)工委將對工作隊人員到崗到位及工作落實等情況不定期進(jìn)行檢查、督辦、通報。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村人居環(huán)境；新農(nóng)村建設(shè)；環(huán)境建設(shè)
中圖分類號：F303.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1009-9107（2013）02-0023-06
1978年以來，我國進(jìn)入了由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會全面轉(zhuǎn)型的加速期，轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟各方面發(fā)展的共同特征[1]18。然而，在異常快速和單一經(jīng)濟驅(qū)動的中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，與城市人居環(huán)境一樣，我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境也日趨惡化，諸如鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境的破壞、鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的缺位、鄉(xiāng)村人居建設(shè)的無序以及鄉(xiāng)村社區(qū)文化的衰落等現(xiàn)象逐步在農(nóng)村中蔓延、擴散。鄉(xiāng)村人居環(huán)境的惡化無疑反映了當(dāng)今中國農(nóng)村存在嚴(yán)峻的人地關(guān)系危機，問題是我們對于鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的學(xué)術(shù)準(zhǔn)備還相當(dāng)不足，國內(nèi)整體的學(xué)科架構(gòu)還未形成。縱觀國內(nèi)學(xué)術(shù)研究的前沿動態(tài)，與鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)和研究相關(guān)的問題主要集中在如下幾個方面：（1）周慶華[2]120、雷振東[3]120、李志剛[4]18從建筑學(xué)視角研究鄉(xiāng)村人居環(huán)境的規(guī)劃設(shè)計；（2）李伯華[5，6]從地理學(xué)探尋鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的機理與途徑；（3）鄧玲等[7]、李伯華等[8]、劉戎等[9]從社會學(xué)視角探索鄉(xiāng)村人居環(huán)境演變的生成邏輯和現(xiàn)實感知；（4）彭震偉等[10]、周侃等[11]不同空間尺度的鄉(xiāng)村人居環(huán)境評價與整治。從目前的研究來看，關(guān)于鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的探索，更多的是從建筑規(guī)劃、鄉(xiāng)村聚落、鄉(xiāng)村發(fā)展等方面進(jìn)行討論，學(xué)者們的探索為鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)提供了良好的學(xué)術(shù)經(jīng)驗和理論借鑒。但是，任何鄉(xiāng)村聚落的演變、村莊的規(guī)劃改造以及鄉(xiāng)村社會的變遷等都是在一定的體制或制度環(huán)境下實現(xiàn)的，離開了一定的制度安排，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)便失去了制度保障。因此，在社會轉(zhuǎn)型的特殊時期和全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵階段，本文試圖從制度變遷和制度約束的視角出發(fā)，探索鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)中的制度約束與優(yōu)化路徑，旨在促進(jìn)中國鄉(xiāng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，并對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)有著重要現(xiàn)實意義。
一、制度安排對鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)
進(jìn)程的作用機理
鄉(xiāng)村人居環(huán)境實質(zhì)是社會、地理和生態(tài)的綜合體現(xiàn)。首先，傳統(tǒng)習(xí)俗、制度文化、價值觀念和行為方式將特質(zhì)相同的農(nóng)戶置身于一個共同的社會文化背景之下，構(gòu)成了鄉(xiāng)村人居環(huán)境的社會網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。其次，農(nóng)戶生產(chǎn)生活活動總是在一定的地表空間進(jìn)行，這種地表空間不是虛構(gòu)的，而是與農(nóng)戶生產(chǎn)生活密切相關(guān)的、實實在在的地理空間。最后，自然生態(tài)環(huán)境提供了人類發(fā)展所需的自然條件和自然資源，為鄉(xiāng)村人居環(huán)境構(gòu)建了一個可生存的、可持續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)平臺。三個子系統(tǒng)之間遵循一定的邏輯關(guān)系，共同構(gòu)成鄉(xiāng)村人居環(huán)境的內(nèi)容[5]。我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)可以從外部和內(nèi)部兩個維度考察。外部維度就是國家制度建設(shè)，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)是在國家制度主導(dǎo)下發(fā)展的，諸如農(nóng)村宅基地使用制度、土地流轉(zhuǎn)制度、環(huán)境保護(hù)制度以及農(nóng)村政治經(jīng)濟等制度的轉(zhuǎn)變與鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)模式、質(zhì)量等密切相關(guān)；而內(nèi)部維度就是基層社區(qū)建設(shè)，即鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的內(nèi)生變量，包括社區(qū)的經(jīng)濟、政治、社會、文化和人居空間行為因素等。鄉(xiāng)村人居環(huán)境正是在國家制度主導(dǎo)和社區(qū)建設(shè)雙重因素的作用下發(fā)展的，其價值取向是更好的保障鄉(xiāng)村居民享有公平的環(huán)境發(fā)展權(quán)利，其途徑之一就是引導(dǎo)社區(qū)人居空間行為，為鄉(xiāng)村人居環(huán)境尋求微觀基礎(chǔ)。
很顯然，當(dāng)代中國農(nóng)村政治、社會和經(jīng)濟制度的變遷改變了鄉(xiāng)村農(nóng)戶的行為預(yù)期，增加了人居行為的不確定性，鄉(xiāng)村人居環(huán)境的系統(tǒng)演變趨于復(fù)雜化，鄉(xiāng)村人居環(huán)境面臨著生態(tài)環(huán)境破壞、人居空間無序和社區(qū)文化衰落等諸多問題。從我國鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的歷程和現(xiàn)實來看，制度安排或者制度變遷并不是直接對鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展產(chǎn)生影響，而是通過農(nóng)戶空間行為發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村人居環(huán)境是農(nóng)戶空間行為作用的外在表現(xiàn)，不同類型的農(nóng)戶空間行為對鄉(xiāng)村人居環(huán)境的作用方式不同，影響效果也不同。具體而言，制度安排對鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的影響主要有以下幾個方面：（1）通過有效的經(jīng)濟制度安排，從收益和成本兩方面激勵鄉(xiāng)村居民積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶交易空間不斷擴張，追求居住質(zhì)量的愿望更強烈。市場的滲透和社會分工的確立使農(nóng)戶與外界的關(guān)系日益密切，農(nóng)戶的消費空間、居住空間、就業(yè)空間及社會空間急劇膨脹，對鄉(xiāng)村聚落環(huán)境和空間結(jié)構(gòu)均造成極大影響；（2）通過有效的政治制度安排，使農(nóng)戶獲得相對自由的行為空間，奠定了鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展的行為基礎(chǔ)。政治制度通過法律紐帶維護(hù)和協(xié)調(diào)農(nóng)戶的各種行為和利益矛盾，農(nóng)戶的空間行為被嚴(yán)格限制在法律的框架內(nèi)。同時，新的政治制度需要實踐檢驗和制度本身的缺陷又使農(nóng)戶空間行為出現(xiàn)一定的扭曲，二者總是不斷在博弈中尋求均衡。農(nóng)戶行為日益融入到一個橫向一體化的社會中，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境系統(tǒng)帶來決定性的影響；（3）通過有效的投資制度安排，一方面增強市場的可達(dá)性，延伸農(nóng)戶的消費空間；另一方面，國家公共投資的空間指向能夠有效引導(dǎo)農(nóng)戶的居住、就業(yè)和消費的空間分布格局，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間格局有序發(fā)展。
二、現(xiàn)行制度安排對鄉(xiāng)村人居
環(huán)境建設(shè)的約束
隨著國家經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，城鄉(xiāng)關(guān)系日益得到改善，農(nóng)戶就業(yè)空間轉(zhuǎn)移以前所未有的速度和力度進(jìn)行，極大地促進(jìn)了農(nóng)戶其他空間行為的擴張，對鄉(xiāng)村人居環(huán)境產(chǎn)生了巨大的影響。但由于長期的觀念積淀和制度慣性，我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)依然存在，并發(fā)揮著重要影響力。就鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實性和緊迫性來看，我國尚有不少阻礙鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的制度安排未能打破，主要制度約束有以下方面：
（一）基層組織管理制度約束
基層組織管理制度是影響農(nóng)戶空間行為的最重要的制度性因子之一，是鄉(xiāng)村人居環(huán)境演變的重要驅(qū)動力量。1978年以來，的瓦解宣告了“政社合一”的組織體制徹底改變，新的鄉(xiāng)村基層組織結(jié)構(gòu)開始形成，表現(xiàn)為國家權(quán)力的縱向收縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成為基層政權(quán)組織，同時恢復(fù)成立了村民委員會即行政村制度。鄉(xiāng)村基層組織結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整對農(nóng)戶空間行為的擴張具有重要意義。主要表現(xiàn)在兩方面：第一，國家基層權(quán)力機構(gòu)止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對農(nóng)戶的直接干涉減少，農(nóng)戶真正獲得了相對自由的行為空間，為農(nóng)戶空間行為的擴張?zhí)峁┝肆己玫耐獠凯h(huán)境。第二，“鄉(xiāng)政村治”的管理體制意味著農(nóng)戶有更多的民利和選擇自由。農(nóng)戶不僅獲得了對土地的使用權(quán)和生產(chǎn)抉擇自，還獲得了相對自由的就業(yè)選擇權(quán)，為轉(zhuǎn)移剩余勞動力提供了基礎(chǔ)。基層管理制度的變革和農(nóng)戶空間行為的擴張給鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展帶來如下后果：（1）隨著國家對農(nóng)村基層組織控制力量的減弱，農(nóng)戶個性化和多樣化的居住空間需求越來越強烈。一方面改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚落空間形態(tài)，另一方面也預(yù)示著新的聚落空間將形成，而聚落空間是鄉(xiāng)村人居環(huán)境的重要組成部分。（2）由于基層組織對農(nóng)戶生產(chǎn)活動的直接干涉減少，農(nóng)戶可以自由地選擇種植結(jié)構(gòu)和種植面積，為了獲取最大收益，農(nóng)戶大量使用化肥，但很多化肥沒有完全被土壤吸收，隨溝渠流入河流，使農(nóng)村河流普遍面臨富營養(yǎng)化，農(nóng)業(yè)面污染越來越嚴(yán)重。同時，農(nóng)戶基于住宅建設(shè)和擴大生產(chǎn)需要，大肆侵占和破壞村落公共資源，對村落生態(tài)環(huán)境造成很大負(fù)面影響。（3）基層權(quán)力機構(gòu)的上移意味著對鄉(xiāng)村政治思想控制的減弱，由國家主導(dǎo)的主流意識慢慢淡化。與此同時，市場經(jīng)濟中殘酷的市場競爭和無情的優(yōu)勝劣汰法則分化了原本高度同質(zhì)性的鄉(xiāng)村群體，促進(jìn)了傳統(tǒng)社會文化的轉(zhuǎn)型。這種社會文化的轉(zhuǎn)型本身具有不確定性，一方面積極的、樂觀的、健康的外來文化可以很好地引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)戶的行為，從而引起鄉(xiāng)村人居環(huán)境系統(tǒng)的積極變化。反之亦然，城市拜金主義、享樂主義等消極文化的蔓延可能使一些農(nóng)戶不擇手段地追求物質(zhì)利益，加劇了城鄉(xiāng)文化的沖突，腐蝕了傳統(tǒng)純樸的鄉(xiāng)村文化。
（二）農(nóng)村土地制度約束
土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，我國的實施和完善是一次偉大的變革，標(biāo)志著農(nóng)戶個體的回歸和延續(xù)。承包制恢復(fù)了以農(nóng)戶家庭為基本生產(chǎn)單位，家庭成為獨立核算的單位，恢復(fù)了經(jīng)濟功能，農(nóng)戶獲得了生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)品分配權(quán)，極大地刺激了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性。但若從產(chǎn)權(quán)清晰的角度來看，該項制度安排存在不少缺陷，即農(nóng)戶僅僅是獲得了土地的承包權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有，但“集體所有”是一個虛化的概念，缺乏明確的責(zé)任主體，土地所有權(quán)歸屬不清晰，進(jìn)而導(dǎo)致土地繼承權(quán)、出讓權(quán)、抵押權(quán)和入股權(quán)等權(quán)利無法賦予農(nóng)戶，農(nóng)戶不能獲得完整的收益權(quán)。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)同樣面臨著類似的制度性缺陷。不完整的農(nóng)村土地制度對農(nóng)戶空間行為和鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展產(chǎn)生了重要影響：（1）土地不能自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村大面積的撂荒，村落生態(tài)環(huán)境惡化趨勢加重。由于農(nóng)村土地管理存在制度性缺陷，一方面，農(nóng)戶認(rèn)為土地二輪承包30年不變，就是土地承包權(quán)不能動，另一方面，基層政府認(rèn)為土地是集體所有，不敢采取措施鼓勵土地流轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢，土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。撂荒阻礙了土地集約型利用，水土流失現(xiàn)象與日俱增，對村落生態(tài)環(huán)境造成很大的負(fù)面影響；（2）農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)存在同樣的制度性缺陷，導(dǎo)致農(nóng)戶居住空間行為的外向擴張，對村落空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了很大影響，是村落空心化的主要驅(qū)動力量。由于受現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，空廢化的宅基地不能進(jìn)行公開合法的轉(zhuǎn)讓，也無法復(fù)耕，只能閑置，加快了村落空心化；（3）由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能順利進(jìn)行，相應(yīng)的各種稅費不能免除，農(nóng)戶難以擺脫土地的約束，阻礙農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，加大了鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)農(nóng)戶活動的頻率和強度，不可避免對鄉(xiāng)村人居環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生影響。
（三）農(nóng)村戶籍制度約束
農(nóng)村戶籍制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是構(gòu)成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的重要制度之一。1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》標(biāo)志著城鄉(xiāng)壁壘的建立，并由此形成了城鄉(xiāng)有別的糧食供應(yīng)制度、住宅制度、教育制度、就業(yè)制度、消費制度、生育制度和養(yǎng)老保險制度等一系列制度。這些制度的制定和形成加劇了城鄉(xiāng)居民生活方式、生活態(tài)度、生活水平和價值文化等方面的差異，農(nóng)戶的行為空間被嚴(yán)格地限制在農(nóng)村領(lǐng)域，由此形成了較為明顯的城鄉(xiāng)“人居環(huán)境差”。雖然，90年代以來，國家對戶籍制度進(jìn)行了若干調(diào)整，但由于制度慣性，農(nóng)村勞動力自由流動的制度并沒有得到有效解決。以戶籍制度為主體的城鄉(xiāng)二元體制嚴(yán)重制約了農(nóng)戶的行為空間，給鄉(xiāng)村人居環(huán)境帶來一系列的負(fù)面影響：（1）1958～1984年，國家實行嚴(yán)格的戶籍制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力流失，而農(nóng)村基層組織又無權(quán)解雇多余勞動力，使單位生產(chǎn)空間范圍內(nèi)聚集了大量的勞動力，農(nóng)戶的生產(chǎn)行為空間始終保持著密集化的特征，給鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成很大壓力。為了提高糧食產(chǎn)量，除了過密化的勞動力投入外，擴大耕地面積成為村干部的首選，開荒種田、燒山種地在這段時期持續(xù)發(fā)生。為了貫徹“以糧為綱”的方針，許多鄉(xiāng)村提出“山到尖，河到邊”的口號，毀壞了大片的樹林，造成了嚴(yán)重的水土大量流失。（2）1984以來，國家戶籍制度改革整體趨向松動，農(nóng)村勞動力市場初步形成。然而，由于我國剩余農(nóng)村勞動力的大量存在，戶籍制度的制度約束和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的壁壘作用，決定了我國勞動力市場具有非均衡性和分割性特征。不公平的勞動就業(yè)環(huán)境對農(nóng)戶行為價值取向的改變有重大作用，農(nóng)戶行為的變異大多與農(nóng)戶的生存環(huán)境有較大聯(lián)系，他們通過切身體會，將改變了的行為不斷向鄉(xiāng)村傳播，加速了鄉(xiāng)村地域文化的變遷。（3）戶籍制度的改革促進(jìn)了城鄉(xiāng)文化的交流，但也伴隨著諸多不和諧的因素。城市文化的強勢入侵和鄉(xiāng)村文化的日益萎縮將廣大農(nóng)戶置身于兩種文化相互轉(zhuǎn)化的階段，文化的沖突和矛盾幾乎貫穿了農(nóng)戶生活的全部過程。一些農(nóng)戶對新文化表現(xiàn)出強烈的排斥、焦慮和失衡，極力地維護(hù)著傳統(tǒng)文化的精髓。而另一些農(nóng)戶則對新文化表現(xiàn)出過度的崇拜，視鄉(xiāng)村文化為落后的標(biāo)簽，極力地想與鄉(xiāng)村文化斷裂開來，由此導(dǎo)致了很多變異性的文化行為。
（四）農(nóng)村投資制度約束
鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)是實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，需要大量的建設(shè)資金。目前，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)最迫切的投資需求領(lǐng)域有村莊發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃、空心村整治和河塘疏浚治理等3個方面。村莊發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃是鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的前提基礎(chǔ)，包括村莊發(fā)展的趨勢預(yù)測和空間形態(tài)規(guī)劃。全國現(xiàn)有約60萬個行政村，如果每個行政村按照10萬元的規(guī)格規(guī)劃，則需要600億元資金。空心村整治是鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的重點和難點，整治要點包括宅基地的平整或復(fù)耕、村落內(nèi)部溝渠疏通和道路完善等。由于我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)區(qū)域差異性大，制約因素多，發(fā)展模式不一，建設(shè)資金需求缺口不盡相同。如果按照每個行政村20萬元計算，則需要資金1 200億元。河塘疏浚工程需求資金主要依據(jù)河塘數(shù)量、污染程度而定，保守估計也需要200億元。林毅夫認(rèn)為如果以2020年作為全面建設(shè)小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之時，同時也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村完成之日，那么，從2006年起到2020年平均每年需要投入2 700億元的資金[13]。然而，隨著國家農(nóng)村投融資體制的市場化改革，國有商業(yè)銀行業(yè)務(wù)重心紛紛上移，農(nóng)村從金融機構(gòu)獲得建設(shè)資金的能力大大減弱。首先，國家財政投資的空間格局依然沒有變化，城市和非農(nóng)行業(yè)的投入傾向長期存在；其次，商業(yè)銀行貸款具有一定的歧視性偏好，對中大型企業(yè)貸款的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個體農(nóng)戶，對公有制實體經(jīng)濟貸款的政策和資金支持要比非公有制實體經(jīng)濟大得多。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，相應(yīng)的公共設(shè)施需求量大，僅靠村莊自己的力量是無法完成的。在外部投融資體制約束下，許多建設(shè)規(guī)劃構(gòu)想無法實施，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)大多處于停頓狀態(tài)。
（五）農(nóng)村保障制度約束
鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)目標(biāo)是改善鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境、保護(hù)傳統(tǒng)地域文化和實現(xiàn)人居空間活動的有序移動，這些目標(biāo)的實現(xiàn)離不開完善的社會保障體系。在二元結(jié)構(gòu)體制下，全面的社會保障主要是針對城市居民，農(nóng)戶因為擁有土地而被排斥在體制之外。改革以后，農(nóng)戶原來依靠的集體經(jīng)濟組織名存實亡，農(nóng)戶的社會保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社會保障缺乏背景下，土地是農(nóng)戶的“命根子”。即使是農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工，他們的生活預(yù)期依然存在太多的不確定性和不穩(wěn)定性，他們在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社會保障，面臨著諸如生產(chǎn)生活環(huán)境差、城鄉(xiāng)歧視性待遇、權(quán)益屢受侵犯、子女入學(xué)困難等問題。如果不是為了獲得一點現(xiàn)金，農(nóng)戶不會舍棄尊嚴(yán)過著這種受歧視、沒有保障的生活，而家鄉(xiāng)土地是他們最大的物質(zhì)保障和精神寄托。即使農(nóng)戶在城市中獲得了一份穩(wěn)定的工作，他們依然不愿意放棄土地承包權(quán)，客觀上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地集約化利用，延緩了鄉(xiāng)村人居環(huán)境演變進(jìn)程。
三、鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的制度
需求與優(yōu)化路徑 盡管鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)面臨眾多制度約束和現(xiàn)實困境，但應(yīng)看到我國鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化的條件和時機也日趨成熟，中國多數(shù)鄉(xiāng)村居民物質(zhì)生活水平有較大改善，分享現(xiàn)代文明的愿望愈加強烈，這正是鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的內(nèi)生動力和社會基礎(chǔ)。從鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)內(nèi)涵出發(fā)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為依據(jù)，以保障鄉(xiāng)村居民享有公平的環(huán)境發(fā)展權(quán)利為核心，以引導(dǎo)農(nóng)戶人居空間行為為微觀基礎(chǔ)，結(jié)合鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)特點，構(gòu)建了有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展的新的制度框架。
（一）創(chuàng)新農(nóng)村市場經(jīng)濟制度，維護(hù)人居空間有序發(fā)展
創(chuàng)新和完善農(nóng)村市場經(jīng)濟制度，維護(hù)人居空間有序發(fā)展，應(yīng)從以下幾個方面入手：（1）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)土地制度創(chuàng)新。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村最基本的核心制度，也是影響農(nóng)戶空間行為的最重要制度之一，重點是推進(jìn)包括農(nóng)村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心內(nèi)容是確保農(nóng)戶擁有土地或者宅基地的完整產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)戶依法按照自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，解除部分“兩棲農(nóng)戶”的后顧之憂，從而加快了農(nóng)戶居住空間轉(zhuǎn)移。將部分“兩棲農(nóng)戶”完全城鎮(zhèn)化，分流后余下的農(nóng)戶可以集約型利用土地，實行規(guī)模化生產(chǎn)，并適時通過撤村并點進(jìn)行中心村建設(shè)，保障農(nóng)戶人居空間和諧、有序發(fā)展。（2）深化戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移。戶籍制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度，必須進(jìn)行改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力人口自由流動。進(jìn)一步放寬中小城市和城鎮(zhèn)落戶門檻，簡化落戶手續(xù)，鼓勵有固定收入來源的農(nóng)戶放棄農(nóng)村土地，并在社會保障、子女入學(xué)、醫(yī)療保障等方面給予落戶居民同等待遇，實現(xiàn)農(nóng)村人口合理、有序分流。（3）深化農(nóng)村金融體制創(chuàng)新，保障人居空間優(yōu)化資金。維護(hù)人居空間有序發(fā)展需要大量的建設(shè)資金，必須對當(dāng)前城市傾向和非農(nóng)行業(yè)傾向的投融資體制進(jìn)行改革。第一，鼓勵多元化的投資主體，運用政府或民間力量參與宅基地整理、道路興建與維修、中心村建設(shè)等領(lǐng)域。第二，鼓勵和培育農(nóng)村合作金融組織。在國家投融資困難的情況下，營造一個適宜的人居空間需要多元化的投融資渠道，對于一些類似俱樂部性質(zhì)的領(lǐng)域，如村莊環(huán)境治理、村莊空間規(guī)劃等，完全可以通過農(nóng)村合作金融組織獲得建設(shè)資金，優(yōu)化鄉(xiāng)村人居空間。
（二）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，保障鄉(xiāng)村人居公共物品供給
首先，必須明確各級政府以及基層社區(qū)各自承擔(dān)的責(zé)任。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)涉及到的公共基礎(chǔ)設(shè)施有很多，在地理范疇上有屬于全國性的，也有許多屬于地方性的，還有的僅局限于社區(qū)、村落的，這決定了不同層次政府及社區(qū)承擔(dān)的責(zé)任是不一樣的。從公共經(jīng)濟學(xué)的觀點來看，全國性的人居公共設(shè)施和服務(wù)外溢性很強，如流域性水系環(huán)境治理、大型水利工程等，對這些受益范圍廣的人居公共建設(shè)由中央政府提供符合公共物品供給理論。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)中各種農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村道路建設(shè)等，他們的受益范圍往往局限于某一特定的地域，這種類似“俱樂部”的公共物品都應(yīng)在中央財政支出下，由地方政府提供。這是因為相對于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他們的偏好，提供的公共物品的質(zhì)和量更能符合當(dāng)?shù)鼐用竦男枰猍14]249。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)過程中許多人居設(shè)施是為某一村莊服務(wù)的，理論上，鄉(xiāng)村社區(qū)應(yīng)該是投資的主體，因為人居基礎(chǔ)設(shè)施的受益方僅僅局限于該村落，具有一定的排他消費，其他村莊農(nóng)戶不能免費獲得收益。這樣，村莊集體的財政收入對于鄉(xiāng)村人居公共設(shè)施的建設(shè)水平具有決定性的作用。除此之外，必須探索村莊公共設(shè)施供給的多元化模式。
其次，因地制宜，完善公共財政轉(zhuǎn)移支付形式。建議在財政轉(zhuǎn)移支付中引入競爭機制，中央、省級政府根據(jù)下級縣市鄉(xiāng)村人居公共設(shè)施完成數(shù)量和質(zhì)量情況、農(nóng)戶滿意度等綜合指標(biāo)來判定該縣市提供鄉(xiāng)村人居公共設(shè)施的績效情況，并且根據(jù)績效的高低獲得相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付。中央和省級政府先平均給試點村人居公共設(shè)施建設(shè)撥一定的款項，定期派專門驗收小組檢查，并分為幾個等級，按等級轉(zhuǎn)移支付財政資金，上級政府根據(jù)具體情況確定相應(yīng)等級的配套資金，并用法律規(guī)范化。
最后，根據(jù)農(nóng)戶人居環(huán)境滿意度評價，明確公共財政支付的重點領(lǐng)域。鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)如何“破題”關(guān)鍵在于摸清農(nóng)戶自身期望與實際感知的差異程度，了解農(nóng)戶最關(guān)注的因素，為公共財政支出政策提供較為可靠的依據(jù)。
（三）創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理制度，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)
隨著市場經(jīng)濟和城市化的快速發(fā)展，農(nóng)戶的社會交往空間由封閉性、半封閉性向更開放性轉(zhuǎn)型，單一的社會交往空間、交往內(nèi)容、交往形式和交往對象向更復(fù)雜化、多樣化、異質(zhì)化轉(zhuǎn)型。因此，需要從微觀的社區(qū)管理入手，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理制度。（1）探索農(nóng)村社區(qū)管理新模式，構(gòu)建和諧溝通環(huán)境。隨著農(nóng)戶空間行為擴張，農(nóng)戶接受城市文明的機會越來越多，原本高度同質(zhì)化的鄉(xiāng)村居民出現(xiàn)了社會分化，傳統(tǒng)以血緣關(guān)系維系的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)斷裂，以業(yè)緣關(guān)系組建的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)開始形成。這些變化給農(nóng)村社區(qū)管理帶來新的挑戰(zhàn)，必須探索適宜性的社區(qū)管理模式。目前，社區(qū)管理模式主要有政府導(dǎo)向型、市場導(dǎo)向型和社會導(dǎo)向性等3種。農(nóng)村社區(qū)管理可根據(jù)自身發(fā)展條件選擇相應(yīng)的模式，但不管哪種管理模式都需要社區(qū)居民參與管理，爭取獲得更多的社會資本，重新構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。（2）強化基層組織功能，填補社會網(wǎng)絡(luò)裂痕。隨著市場經(jīng)濟體制的改革和農(nóng)村社會保障制度的缺失，農(nóng)戶賴以依存的重要資源——集體經(jīng)濟組織逐漸萎縮，農(nóng)村社會貧富差距逐漸擴大，基于社會分化的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步強化了這種趨勢。因此，需要社區(qū)組織進(jìn)一步強化基層組織功能，通過基層組織的行政力量，重新構(gòu)建具有廣大群眾基礎(chǔ)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升網(wǎng)絡(luò)資源的質(zhì)量。特別需要保障和鼓勵弱勢群體在組織內(nèi)部的表達(dá)權(quán)力和表達(dá)意識，提升弱勢群體的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)融入程度。
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關(guān)鍵詞:新農(nóng)村;障礙;應(yīng)對策略
十六屆五中全會以后,各地根據(jù)自己的情況選擇了不同的新農(nóng)村建設(shè)路徑,但是隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的深入,深層次的障礙因素對新農(nóng)村建設(shè)的制約越來越明顯,特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū),這種制約作用更為明顯。這些障礙因素首先表現(xiàn)為體制,其次是與農(nóng)村發(fā)展關(guān)系密切的某些要素呈現(xiàn)短板特征,如人力資源、投資、社會治安等等。
一、體制障礙嚴(yán)重阻礙新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程
(一)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位和農(nóng)業(yè)效益低下的矛盾
經(jīng)濟社會發(fā)展的一般規(guī)律表明,農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟各部門中的比較效益不斷下降與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位(尤其是對大國而言)不可動搖之間的矛盾。一方面,農(nóng)業(yè)必須面對來自自然和市場的雙重風(fēng)險,該產(chǎn)業(yè)的投資預(yù)期收益具有高度的不確定性,因此,在一個競爭性經(jīng)濟體制中,理性的投資者都不太愿意主動向該領(lǐng)域進(jìn)行投資。另一方面,主要是對發(fā)展中大國來說,農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位又是不可動搖的。因為國內(nèi)絕大多數(shù)人口的糧食問題還是必須由本國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來解決,反之,一旦大國的糧食問題受制于人,將會影響整個國家的經(jīng)濟安全。所以,盡管從行業(yè)的角度來看,農(nóng)業(yè)的比較效益在不斷下降,但任何理性的政府都不會輕易放棄農(nóng)業(yè),將本國的經(jīng)濟安全置于一種對外依賴的境地。正是因為以上相互沖突的兩個方面的因素同時并存,使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題、農(nóng)村社會問題以及農(nóng)民政治問題,成為了國家經(jīng)濟現(xiàn)代化進(jìn)程中的普遍的、基本的、且不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀矛盾,這既是全部“三農(nóng)”問題的最終癥結(jié)之所在,同時也是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)所面臨的最基本的客觀制約因素。
(二)村莊治理體制嚴(yán)重制約新農(nóng)村的深入發(fā)展
表面上看,在直接選舉村委會制度下,村委會應(yīng)該是能夠代表村民利益的村民自治組織。但是,在實際運行中,村委會扮演著準(zhǔn)行政組織的角色,村委會在新農(nóng)村建設(shè)決策中更多地是在執(zhí)行和實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意愿,而不是村民的利益訴求。村民僅僅是在選舉時對村委有制約作用,一旦村委會被選舉出來,村民對村委的監(jiān)督作用就消失了。在這種治理體制下,新農(nóng)村建設(shè)決策往往不能體現(xiàn)村民利益要求;建設(shè)成果不能被大多數(shù)村民享受。所以在很多地方,新農(nóng)村建設(shè)不僅沒有促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展,反而激化了農(nóng)村的內(nèi)部矛盾,影響了社會穩(wěn)定。
二、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展要素短板制約著新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展進(jìn)程
(一)新農(nóng)村建設(shè)資本投入嚴(yán)重不足,基礎(chǔ)設(shè)施薄弱
新農(nóng)村建設(shè)最關(guān)鍵的是資本投入。不僅農(nóng)業(yè)發(fā)展需要持續(xù)的資本投入,農(nóng)村公共設(shè)施的興建也需要大量的資金投入。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,集體經(jīng)濟薄弱,村集體對公共設(shè)施的投資幾乎沒有。由于農(nóng)村公共設(shè)施強烈的外部性特征,特別是在公共設(shè)施建設(shè)和管理運行中,農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)不能得到很好的保護(hù),所以農(nóng)民也缺乏投資公共設(shè)施的積極性。
由于農(nóng)業(yè)投資的高風(fēng)險、長周期和低盈利與資金追求盈利性、流動性、安全性相悖。資金的這種逐利而動的本性在市場自發(fā)作用下,農(nóng)村資金市場實際成為吸收農(nóng)村資金流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市和大公司的通道。這種“金融的城市偏好”直接后果是提高了農(nóng)村的融資成本。因此社會資本在投資選擇中往往選擇遠(yuǎn)離農(nóng)村。
由于各種投資主體缺乏投資農(nóng)村公共設(shè)施的積極性,因此大部分農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,不僅沒有得到改善反而將原來的已有的設(shè)施破壞殆盡,現(xiàn)在農(nóng)村中的交通、水利、燃料、引水和環(huán)境仍然是制約農(nóng)村發(fā)展的主要障礙。2009年年初突如其來的旱災(zāi)暴露出目前農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足,嚴(yán)重制約了社會主義新農(nóng)村的發(fā)展。
(二)新農(nóng)村建設(shè)面臨著人才的瓶頸制約問題
新農(nóng)村建設(shè)要求有新的農(nóng)民,具體來看,“生產(chǎn)發(fā)展”要求農(nóng)民有較高的科技文化素質(zhì);“生活寬裕”要求農(nóng)民有較高的經(jīng)營管理素質(zhì);“鄉(xiāng)風(fēng)文明”要求農(nóng)民有良好的思想道德素質(zhì);“村容整潔”要求農(nóng)民有較高衛(wèi)生健康素質(zhì);“管理民主”要求農(nóng)民具有較高的民主法律素質(zhì)。
雖然農(nóng)村基礎(chǔ)教育近20年取得了巨大的進(jìn)步,但相對于市場經(jīng)濟和新農(nóng)村的要求來看,農(nóng)民素質(zhì)狀況并不樂觀,具體來看主要表現(xiàn)在下列方面:科學(xué)文化知識比較匱乏;農(nóng)民的思想道德素質(zhì)較低;農(nóng)民經(jīng)營管理素質(zhì)不高,市場風(fēng)險意識差;農(nóng)民的政策、法制觀念淡薄;農(nóng)民的衛(wèi)生、健康狀況不容樂觀。
(三)新農(nóng)村建設(shè)面臨著村民組織化程度低的問題
在社會主義市場經(jīng)濟條件下,農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主性、選擇性加大,但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展又需要加強農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的建設(shè),在推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進(jìn)農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營的同時,在更高的層面上加強組織化程度,以形成規(guī)模效應(yīng),減少市場風(fēng)險。從目前看來,我國農(nóng)村合作經(jīng)濟組織不僅數(shù)量少,規(guī)模小,而且缺少相應(yīng)的制度保障。社會廣泛關(guān)注的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法也由于各方面的障礙,還沒有納入議程。自發(fā)的新型社會化服務(wù)組織在農(nóng)村更是少見。上述這些原因?qū)е罗r(nóng)民的組織化程度低,農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)濟滯后,農(nóng)民在市場經(jīng)濟中競爭地位惡劣。
(四)勞動力過量流失嚴(yán)重,導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)衰退
當(dāng)前農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移已經(jīng)演化為農(nóng)村勞動力的純流失,有些地方甚至由于勞動力缺乏導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的急劇衰退和農(nóng)村社區(qū)的衰落。這種趨勢如果不能有效遏制將直接威脅建設(shè)社會主義新農(nóng)村目標(biāo)的實現(xiàn)。
新農(nóng)村建設(shè)的根本動力是高素質(zhì)的農(nóng)村勞動力,但是由于勞動力流失導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)發(fā)展停滯,直接威脅新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn),其危害具體表現(xiàn)如下:
首先,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降,土地大量拋荒或半拋荒,糧食生產(chǎn)受到巨大影響,威脅糧食安全。其次,公益事業(yè)沒有人干,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施日益破舊,導(dǎo)致農(nóng)村生活、生產(chǎn)基本條件惡化。再次,形成空心村,留守兒童問題、家庭養(yǎng)老問題等社會問題更加嚴(yán)重,帶來農(nóng)村社區(qū)的整體衰退。
(五)黑惡勢力猖獗,破壞農(nóng)村安定
部分農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織出現(xiàn)了黑惡化,鄉(xiāng)村干部為完成各種“任務(wù)”假借地痞流氓之手恫嚇和強迫農(nóng)民成為了一種習(xí)以為常的“工作方法”,惡霸和地頭蛇控制農(nóng)村基層組織的情況已十分嚴(yán)重。有些農(nóng)村,流氓習(xí)氣、無賴心態(tài)和黑社會思維方式已經(jīng)嚴(yán)重敗壞農(nóng)村的社會風(fēng)氣,并相當(dāng)大程度破壞農(nóng)村市場經(jīng)濟公平交易。有些地方農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的成果往往被具有黑社會色彩的組織和個人攫取,嚴(yán)重破壞社會公平。
三、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的政策建議
以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,是有效緩解“三農(nóng)”問題,進(jìn)而推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本原則。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,就是要遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展基本規(guī)律,突破就農(nóng)村論農(nóng)村、就城市論城市的發(fā)展理念,消除城鄉(xiāng)之間人為的體制與制度障礙,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度環(huán)境和融合互補的平等關(guān)系,促進(jìn)城鄉(xiāng)之間各種經(jīng)濟要素的合理流動與優(yōu)化組合,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的一體化。
(一)為各類社會資本參與“三農(nóng)”發(fā)展?fàn)I造一個有利的制度環(huán)境
所謂跳出農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè),很重要的一點就是要促成社會非農(nóng)資本對“三農(nóng)”的投入,尤其是一部分民營資本的參與。我們在鼓勵這一部分社會資本參與“三農(nóng)”投資的同時,又必須尊重市場經(jīng)濟條件下資本的逐利本性,因此,只有建立起良好的農(nóng)業(yè)投資制度環(huán)境,降低農(nóng)業(yè)的投資風(fēng)險預(yù)期,才能有效吸引社會資本對新農(nóng)村建設(shè)地長期投入,從而在一定程度上解決新農(nóng)村建設(shè)中最為棘手的“錢從哪里來”的問題。
(二)以“農(nóng)民知識化”工程為依托,培育新農(nóng)民
新農(nóng)村建設(shè)需要突破人才問題的瓶頸,需要培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民,這是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的迫切需要,是把我國巨大人口壓力轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢的重要途徑,是促進(jìn)農(nóng)民增加收入的根本之計。目前,我國農(nóng)村勞動力整體文化水平較低,大多缺乏職業(yè)技能。加強教育培訓(xùn),提高農(nóng)村勞動力綜合素質(zhì),是當(dāng)前一項重要而迫切的任務(wù)。因此,各級政府必須按照規(guī)范化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求,以培養(yǎng)新型務(wù)工農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)農(nóng)民,提高農(nóng)民科技致富能力、市場競爭能力和自主發(fā)展能力為目標(biāo),以農(nóng)村實用技術(shù)、務(wù)工職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)為主要內(nèi)容,通過實施“農(nóng)民知識化”工程,使18歲以上、45歲以下年齡段的農(nóng)村勞動力基本掌握兩門實用農(nóng)業(yè)技術(shù)或務(wù)工職業(yè)技能。另外,在培訓(xùn)技能的同時,也要開展對農(nóng)民的思想道德教育,著力提升廣大農(nóng)民的思想道德水平,造就一批既有較高科學(xué)文化素質(zhì)和道德素質(zhì),又有一定專業(yè)技能、文明守法、移風(fēng)易俗的新型農(nóng)民。
(三)合理控制勞動力流失
勞動力是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ),過分流失不僅無法實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)還會導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)的衰退,因此,剩余勞動力轉(zhuǎn)移必須控制在不危害農(nóng)村發(fā)展的幅度內(nèi)。為了實現(xiàn)這個目標(biāo),要進(jìn)一步消除制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制,促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的合理流動和優(yōu)化配置,努力改變城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大的狀況。今后,應(yīng)在經(jīng)濟管理、社會管理等方面,實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展,逐漸形成城鄉(xiāng)一體化體制。要加快建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共同發(fā)展的機制,促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸;努力建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等供給的制度,促進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村拓展;逐步建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障體系,促進(jìn)社會保障向農(nóng)村覆蓋。
(四)組建農(nóng)村新經(jīng)濟組織,促進(jìn)農(nóng)民的聯(lián)合
在我國市場化農(nóng)業(yè)改革的實踐中,千家萬戶的獨資經(jīng)營農(nóng)民無法有效應(yīng)對千變?nèi)f化的市場,因此,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中,具有相同利益取向的農(nóng)戶之間開展有效率的經(jīng)濟聯(lián)合,既是必須的,也是必然的。
當(dāng)前,要深化供銷社、信用社等合作組織的改革,使其真正成為農(nóng)民自愿參加、自主管理、自我服務(wù)的合作經(jīng)濟組織;要推動農(nóng)村群團(tuán)組織職能轉(zhuǎn)型,使其深入農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民;大力推廣各種行業(yè)協(xié)會、專業(yè)聯(lián)合社、經(jīng)聯(lián)社等農(nóng)村合作經(jīng)濟組織形式,做到鄉(xiāng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有協(xié)會或?qū)I(yè)合作社。同時,還要改革農(nóng)民合作經(jīng)濟組織“雙重管理”體制,實行合作經(jīng)濟組織管理部門登記管理,加強思想政治引導(dǎo),加大政府扶持力度,簡化登記管理程序,鼓勵發(fā)展各類經(jīng)濟、合作金融、社會公益、社區(qū)服務(wù)等民間組織,努力提升農(nóng)民組織化程度。
(五)嚴(yán)厲打擊黑惡勢力,維持農(nóng)村社會治安,保護(hù)公平交易
首先要積極推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè),保證村民自治組織的純潔性,防止農(nóng)村干部黑惡化或與黑惡勢力勾結(jié);其次要保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利特別是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保護(hù);再次要引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民建立合作組織,壯大農(nóng)民維權(quán)力量。
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關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村發(fā)展；經(jīng)濟建設(shè)；鄉(xiāng)村格局；發(fā)展策略；
中圖分類號：S731.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
一、我國鄉(xiāng)村建設(shè)事業(yè)改革開放以來的光輝歷程
我們嘗試進(jìn)行階段性劃分，來更準(zhǔn)確地描述和反映改革開放以來我國鄉(xiāng)村建設(shè)走過的歷程。依據(jù)農(nóng)村改革內(nèi)容的標(biāo)志性變化，可將我國鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展歷程，大體分為四個階段：第一階段，1978年至1984年；第二階段，1985年至1991年；第三階段，1992年至1998年；第四階段，1999年至今
第一階段；1978年至1984年，我國鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民自主改善住房條件，政府加強相應(yīng)的規(guī)劃管理和技術(shù)指導(dǎo)為主要特征。
第二階段；1985年至1991年，我國鄉(xiāng)村建設(shè)逐漸加大投入、農(nóng)民自主投工投勞，加快道路、電力等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。
第三階段；1992年至1998年，我國鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)入農(nóng)房建設(shè)與農(nóng)民最直接、最必須的基本生活設(shè)施建設(shè)同步加速推進(jìn)階段，國家財政加大了對農(nóng)村道路、供電、安全飲水設(shè)施建設(shè)的支持力度。
第四階段；1999年至今，我國鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)村莊人居環(huán)境治理的新階段。扭轉(zhuǎn)農(nóng)村生活污染加劇、生態(tài)環(huán)境惡化態(tài)勢，改善農(nóng)村人居環(huán)境成為鄉(xiāng)村建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。
二、鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展
1 優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)的環(huán)境資源
優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境主要包括這樣幾個方面，一是要塑造注重通過精神文明推動經(jīng)濟建設(shè)、崇尚文明富裕的社會風(fēng)氣;二是要建立良好的經(jīng)濟發(fā)展保障環(huán)境，包括相關(guān)立法、救濟等措施;三是要建立健全鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)的激勵機制;四是塑造鄉(xiāng)村崇尚建設(shè)投資與教育再投資的風(fēng)氣，特別是對于當(dāng)?shù)氐牟糠秩宋馁Y源，應(yīng)當(dāng)推行計劃發(fā)展，而不應(yīng)該納入市場機制。特別是對于人力資源培訓(xùn)開發(fā)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場及社會發(fā)展的需要強行納入計劃體制，培養(yǎng)初級產(chǎn)品，鍛造中高級成品，然后再讓其進(jìn)入市場自由配置。
2 突出鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)的本土化優(yōu)勢發(fā)展策略
鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)普遍存在結(jié)構(gòu)重復(fù) 對周邊地方的模仿跟風(fēng)問題等，只有少量地方具有自己的發(fā)展特色。這些導(dǎo)致的結(jié)果，一是缺乏競爭力，難以促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部分工和現(xiàn)有技術(shù)深化發(fā)展;二是過多地供應(yīng)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、市場供求失衡。這兩者進(jìn)一步增加了農(nóng)業(yè)發(fā)展的機會成本，延緩了農(nóng)村社會的發(fā)展步伐。今后農(nóng)村發(fā)展必須突出發(fā)展優(yōu)勢策略，總體上，必須調(diào)整現(xiàn)有資金與人力配置，區(qū)分并合理
處置農(nóng)村社會維持體系與發(fā)展體系間關(guān)系，鑒別現(xiàn)狀，實現(xiàn)維持、救助與促進(jìn)“三結(jié)合”。
首先，要突出人才專長優(yōu)勢，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展自造人力資本。
其次，要開設(shè)鄉(xiāng)村發(fā)明創(chuàng)新獎，建立當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)生發(fā)激勵機制。
再次，要考察市場、周邊地域和當(dāng)?shù)貤l件，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。
第四，以縣為單位，設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展強化基金，在“以工扶農(nóng)”的同時，立足于 “以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)”。
最后，逐步建立縣域或者跨縣農(nóng)業(yè)技術(shù)與市場交易發(fā)展協(xié)會，漸進(jìn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)自我良性發(fā)展。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的村鎮(zhèn)體系格局調(diào)整
中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的村鎮(zhèn)體系格局調(diào)整主要有以下幾個方面：政府主導(dǎo)，理念創(chuàng)新，系統(tǒng)推進(jìn)，反哺農(nóng)村；編制科學(xué)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，變“城市規(guī)劃”為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，鄉(xiāng)村規(guī)劃納入到整體規(guī)劃體系，城鄉(xiāng)一盤棋，規(guī)劃全覆蓋；尊重民意，不傷害農(nóng)民，生產(chǎn)要素流動根據(jù)自愿原則，但村鎮(zhèn)體系格局調(diào)整的不確定性增加；通過基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置突出重點，通過公共政策引導(dǎo)確保實施。具體操作上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化主要體現(xiàn)在以下六個方面：在城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃（強調(diào)城市與農(nóng)村的交融發(fā)展）確立的城鄉(xiāng)發(fā)展空間載體上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化（通過業(yè)態(tài)創(chuàng)新與均衡發(fā)展理念推動產(chǎn)業(yè)互促、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的快速提升）、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化（基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、一體推進(jìn)，實現(xiàn)水、電、氣、垃圾處理與通訊通信的配置）、城鄉(xiāng)市場體制一體化（推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以“還權(quán)賦能”為核心，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心）、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化（構(gòu)建服務(wù)城鄉(xiāng)的社會體系，推動城市公共優(yōu)勢資源向農(nóng)村覆蓋）、城鄉(xiāng)管理體制一體化（實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“大部制”，對城鄉(xiāng)戶籍實行一元化管理，吸引社會基金，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供支撐），促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。
四、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基本辦法
（一）規(guī)劃的基本思想——全面視角
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下，從以往單純注重農(nóng)村居民點的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榭h（市）域、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域、村域與鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村居民點規(guī)劃的結(jié)合，即“面”加“點”的體系，在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌進(jìn)行居民點的布局和調(diào)整。在建設(shè)小康社會的視角下，關(guān)注村鎮(zhèn)人居環(huán)境的提升，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化和均等化，通過基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置引導(dǎo)村莊格局的調(diào)整。在構(gòu)建和諧社會的視角下，村鎮(zhèn)格局的調(diào)整需要循序漸進(jìn)，在居民自愿的前提下有序推進(jìn)，強調(diào)鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)和生活復(fù)合性的特點，尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。在維護(hù)生態(tài)文明的視角下，在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)野景觀保護(hù)和歷史遺產(chǎn)保護(hù)，延續(xù)地方特色、民族特色和鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)。
（二）村莊調(diào)整的路徑——分類指導(dǎo)
1 新村開發(fā) （新建）
新村開發(fā)是根據(jù)規(guī)劃布局，進(jìn)行遷村并點、移民建村，集中建設(shè)、統(tǒng)一安置的建設(shè)行為。新建型村莊是根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，確需規(guī)劃建設(shè)的村莊，如移民建村、遷村并點及其他有利于村民生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟發(fā)展而新建的村莊。新建型村莊首先選址安全，規(guī)劃側(cè)重于自然環(huán)境相和諧，用地布局合理，功能分區(qū)明確，設(shè)施配套完善，環(huán)境清新優(yōu)美，充分體現(xiàn)濃郁鄉(xiāng)風(fēng)民情和時代特征。
2 村莊綜合整治 （整治）
綜合整治型是以對經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口規(guī)模一般的村，以整治為主，在規(guī)劃指導(dǎo)下，通過拆除違法建房和危房、改造舊房，治理“臟、亂、差”為主要內(nèi)容的環(huán)境整治，同步建設(shè)污水管網(wǎng)、垃圾收集設(shè)施和公共廁所，對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染進(jìn)行整治，保持環(huán)境整潔，改善村容村貌。
3 危舊農(nóng)居改造 （填充）
危舊農(nóng)居改造是對經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的村，在規(guī)劃指導(dǎo)下，采取整理、改造舊村的方式，充分利用舊宅基地，拆舊建新，鼓勵聯(lián)合建設(shè)組團(tuán)式新村，讓有條件的農(nóng)民向中心村轉(zhuǎn)移。改造型村莊建設(shè)應(yīng)妥善處理新舊村的建設(shè)關(guān)系，積極推進(jìn)舊村的改造和整治，合理延續(xù)原有村莊的空間格局，有序擴建新村。
4 保護(hù)性修繕 （保護(hù)）
針對各級歷史文化名村以及其他擁有值得保護(hù)利用的自然或文化資源的村落，如有優(yōu)秀歷史文化遺存、獨特村莊布局或濃郁地域民俗風(fēng)情的村莊，加以保護(hù)性修繕和開發(fā)利用。
五、結(jié)語
通過我國鄉(xiāng)村的發(fā)展歷程和特征，可以看到，在改革開放的引領(lǐng)和推動下，我國廣大農(nóng)村出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面推進(jìn)、公共服務(wù)設(shè)施日臻完善和人居環(huán)境持續(xù)向好的良好局面。這些成就的取得，一靠經(jīng)濟發(fā)展，二靠政策推進(jìn)，三靠充分發(fā)揮多方面力量的積極作用。
當(dāng)前和今后一段時期，我國還將保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、財政收入較快增長、城市化和工業(yè)化穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)勢，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建全面小康社會的推動下，可以預(yù)見我國鄉(xiāng)村建設(shè)仍將向縱深拓展、延伸。
參考文獻(xiàn)：
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[2] 劉李峰，鄉(xiāng)村建設(shè)三十年：歷程與啟示
[3] 曲悅亮，淺析鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展策略
作者簡介
第一作者姓名：劉小靖 ，性別：男 ，出生年月：1989、02、
學(xué)歷：研究生，籍貫：陜西 學(xué)校：長安大學(xué)，研究方向：城市設(shè)計
論文摘要：當(dāng)前西部貧困地區(qū)在村民自治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的過度干預(yù)與村民自治功能萎縮現(xiàn)象十分嚴(yán)重，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系失衡。要改善這一關(guān)系，一是要依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實村民自治各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力。
20世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)，村民通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進(jìn)行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出的問題之一，而當(dāng)前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營效率低、公共衛(wèi)生建設(shè)嚴(yán)重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動性，并且需要國家負(fù)責(zé)任的引導(dǎo)和幫助絕不能將國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系十分必要和重要。
一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析
根據(jù)《村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作“。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，實質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制，將村民委員會當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費用轉(zhuǎn)嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，但實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的問接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權(quán)利實現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種剝奪。
第二，在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務(wù)，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負(fù)責(zé)”完成。所以實踐中村委會承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會成為“準(zhǔn)政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。
第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進(jìn)行財政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農(nóng)村普遍存在著集體經(jīng)濟薄弱，財政基礎(chǔ)有限的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財政監(jiān)控職能對村級財務(wù)進(jìn)行管理，進(jìn)而影響整個村的管理形式，缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)的村委會也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。
第四鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進(jìn)行價值控制。貧困地區(qū)社會發(fā)展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權(quán)對村委會進(jìn)行調(diào)控。
二是村民自治的偏斜運行，導(dǎo)致村民自治功能萎縮。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運行過程中，只注重強調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會這個“實在”機構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運行，使村務(wù)管理實踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實效。
二、實現(xiàn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系良性發(fā)展的思路
通過上述對西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展，應(yīng)該立足貧困地區(qū)現(xiàn)實，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機銜接。
(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間
首先，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結(jié)村民自治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定《組織法實施細(xì)則》，從實際工作考慮，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進(jìn)行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預(yù)。
其次，合理劃分二者權(quán)限，界定村務(wù)和政務(wù)。所謂政務(wù)是政府管理的事務(wù)，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務(wù)。村務(wù)，是在一村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，是由一村之內(nèi)的村民共同管理的事務(wù)，具有群眾自治性，體現(xiàn)的是一村范圍內(nèi)村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)別二者的范圍，凡是政府的職權(quán)，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務(wù)，就屬于村民自治范圍的事項；如果不是村的共同事務(wù)，就屬于村民個人事務(wù)。對自治領(lǐng)域的事務(wù)要給于指導(dǎo)和支持，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，不加干預(yù)；對非自治領(lǐng)域的事務(wù)要通過引導(dǎo)和監(jiān)督的方式進(jìn)行管理，以保證國家任務(wù)的完成和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
其三，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員觀念，改進(jìn)工作方法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認(rèn)識，明確鄉(xiāng)村關(guān)系實質(zhì)，將上下級隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ⒚裰鲄f(xié)商觀念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務(wù)，要根據(jù)村民委員會職權(quán)和各村實際情況，與村委會協(xié)商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進(jìn)工作方法，學(xué)會指導(dǎo)，指導(dǎo)村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導(dǎo)形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行村民自治。
其四，西部大開發(fā)以來，國家對西部貧鼠地區(qū)公共產(chǎn)品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權(quán)越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區(qū)國家可適當(dāng)加大基層管理成本的投人，增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的派出機構(gòu)和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現(xiàn)實行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投人主要精力搞好村務(wù)。真正實現(xiàn)給村民自治組織“減負(fù)”。
(二)落實村民自治各個環(huán)節(jié)，努力提高村民自治能力《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在四個以民主為主要內(nèi)容的村民自治活動中，民主選舉是基礎(chǔ)、民主決策是關(guān)鍵、民主管理是方式、民主監(jiān)督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區(qū)村民自治的偏斜運行方式，應(yīng)該落實村民自治各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力：
一是從權(quán)力制衡的角度，科學(xué)構(gòu)建村民自治結(jié)構(gòu)，成立村民會議或村民代表會議的常設(shè)機構(gòu)，進(jìn)行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監(jiān)督村民委員會，切實發(fā)揮村民議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般情況下，西部貧困地區(qū)村民比較分散，經(jīng)村民會議或村民代表會議授權(quán)，常設(shè)機構(gòu)一方面開展調(diào)查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經(jīng)濟發(fā)展計劃和項目的建議；另一方面，對村委會提出的村經(jīng)濟社會發(fā)展的重大項目，進(jìn)行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達(dá)，也對村經(jīng)濟建設(shè)項目起著科學(xué)參謀和嚴(yán)格把關(guān)作用。
二是定期組織進(jìn)行村干部述職和民主評議，加強監(jiān)督考核，提高村務(wù)公開透明度。可根據(jù)不同村的不同情況，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報告工作，報告村民會議決定事項的完成情況、報告村經(jīng)濟發(fā)展和財務(wù)收支情況，村民會議或村民代表會議對其進(jìn)行民主評議，村委會聽取意見后積極答復(fù)。由此可形成對村委會較強的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務(wù)，避免出現(xiàn)過分關(guān)注選舉階段而選上后元所作為的現(xiàn)象。
三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區(qū)村民自治嚴(yán)重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關(guān)鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實現(xiàn)的途徑有：聯(lián)系志愿服務(wù)西部組織，求助大學(xué)生志愿服務(wù)西部計劃，持續(xù)引進(jìn)熱愛農(nóng)村的知識青年深入基層，安排他們進(jìn)入村民自治組織掛職鍛煉。同時積極與周邊高等院校合作，邀請大學(xué)生來村實踐活動，以各種形式參與村民自治活動。
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 產(chǎn)城融合 統(tǒng)籌
中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）01（b）-0000-00
1 提高城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平
按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全域規(guī)劃”，建立覆蓋全市城鄉(xiāng)的規(guī)劃體系，使規(guī)劃能夠全面覆蓋城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及各個村。著實做好新一輪的市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及修編，加快編制中心城區(qū)規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)縣城總體規(guī)劃，完成全市95個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制，積極推動城市規(guī)劃由擴張性規(guī)劃向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展等“多規(guī)合一”。
以爭創(chuàng)“聯(lián)合國人居獎”為契機，以推進(jìn)“智慧城市”試點和創(chuàng)建“國家生態(tài)園林城市”為抓手，在科學(xué)規(guī)劃、合理布局的前提下加快城鎮(zhèn)建設(shè)，力爭在“十二五”末城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%。中心城區(qū)要突出建設(shè)品質(zhì)和綜合效益，著力抓好舊城改造、道路交口“瓶頸”改造、防洪排澇、污水處理、停車場增設(shè)等工作，不斷優(yōu)化人居環(huán)境。進(jìn)一步加快各區(qū)縣棚戶區(qū)、城中村和地下老舊管網(wǎng)改造，全力促進(jìn)建設(shè)提質(zhì)達(dá)標(biāo)。優(yōu)化建制鎮(zhèn)整體布局，做好微觀治理，對屯光等8個鎮(zhèn)爭創(chuàng)全國重點鎮(zhèn)給予大力支持，積極培育耿城等12個省級重點鎮(zhèn)。
以城鎮(zhèn)管理立體化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、網(wǎng)格化和長效化為目標(biāo)，不斷深化中心城區(qū)城市管理體制改革，扎實做好市政基礎(chǔ)設(shè)施、小區(qū)物業(yè)、城市交通、建筑工地、市容環(huán)境、農(nóng)貿(mào)市場等各方面管理，切實加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、群眾、輿論和社會監(jiān)督的作用。啟動新安江中心城區(qū)段經(jīng)營管理體制改革，建立“所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)”適當(dāng)分離的市場化運營機制。
2 完善戶籍管理、集體土地流轉(zhuǎn)、社會保障等各項機制
圍繞推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有序推進(jìn)戶籍制度改革。按照中央和安徽省的統(tǒng)一部署，結(jié)合市情實際，盡快出臺具體可操作的改革措施，全面推進(jìn)居住證制度，切實加強對流動人口的管理與服務(wù)。同時加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，健全社會保障體系，讓外來人員在城鎮(zhèn)留得下、住得穩(wěn)、生活得好。
完善農(nóng)村土地征用制度，探索推動集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃編制，建立集體土地流轉(zhuǎn)市場體系，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序地進(jìn)行。具備條件或在城鎮(zhèn)工作的有意愿進(jìn)城居住的農(nóng)民，在其宅基地和承包土地流轉(zhuǎn)后能直接遷入城鎮(zhèn)，以推進(jìn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
著眼于覆蓋城鄉(xiāng)、人人享有的目標(biāo)，對農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相銜接的社會保險機制進(jìn)行探索和建立，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度的貫通接軌。建立健全被征地農(nóng)民基本生活保障制度，城鎮(zhèn)社保體系要涵蓋城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有失地農(nóng)民。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險金制度，對進(jìn)城居住、失地、土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村居民要優(yōu)先解決他們的養(yǎng)老保險問題，同時給予優(yōu)惠補貼。根據(jù)“以流入地政府為主，以公辦學(xué)校為主”的原則，安排好進(jìn)城務(wù)工人員子女上學(xué)的問題。對進(jìn)城務(wù)工人員進(jìn)行技能培訓(xùn)，為他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。
3 加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和現(xiàn)代城市架構(gòu)
大力構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)三大產(chǎn)業(yè)體系。堅持引進(jìn)和培育并重，扶持壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)單一功能逐漸向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)多功能、全方位轉(zhuǎn)變，抓好各區(qū)縣林茶、苗木等高產(chǎn)示范基地建設(shè)。放眼現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，立足傳統(tǒng)旅游業(yè)，使自身特色優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，促進(jìn)旅游文化生態(tài)“三位一體”的服務(wù)業(yè)綜合改革。
4 統(tǒng)籌新區(qū)和老區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)共生共榮
新城區(qū)是黃山市未來的城市中心和經(jīng)濟核心，要在提高品位和檔次上下功夫，加大招商引資力度，搞活園區(qū)經(jīng)濟；加快建設(shè)高鐵新區(qū)，并配套建設(shè)教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、金融服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施。老區(qū)要加快舊城改造和城市環(huán)境綜合整治，以躍進(jìn)路商業(yè)步行街、黃山路、前園路、長干路、濱江北路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，繼續(xù)推進(jìn)新安江流域生態(tài)補償機制，全面啟動橫江、新安江綜合治理工程，使城區(qū)生態(tài)環(huán)境得到改善。
5 統(tǒng)籌構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系
按照統(tǒng)籌規(guī)劃、完善功能、以大帶小的原則，科學(xué)定位重點城鎮(zhèn)，明確職能分工，合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模，正確引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展。一是科學(xué)引導(dǎo)縣城發(fā)展。在擴大中心城區(qū)規(guī)模的同時著力建設(shè)徽城鎮(zhèn)等一批城關(guān)鎮(zhèn)，區(qū)位鄰近的可最大程度實行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的資源共享，引導(dǎo)各工業(yè)園區(qū)健康持續(xù)發(fā)展。二是加快王村鎮(zhèn)等一批中心鎮(zhèn)建設(shè)，大力建設(shè)其他特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并建設(shè)成設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)集群、有較強輻射能力的人口、經(jīng)濟集聚中心，使其成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要推動環(huán)節(jié)。三是以美好鄉(xiāng)村建設(shè)為契機，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、分類推進(jìn)，全面建設(shè)設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美、功能齊全、管理有序的新型農(nóng)村社區(qū)。建成以中心城區(qū)為核心，南部城鎮(zhèn)群為主體，甘棠城區(qū)為北部中心，重點中心鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)為支撐，區(qū)縣城為骨干的城鎮(zhèn)體系。
6 完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善綜合服務(wù)功能。加快合銅黃高速、京臺高鐵、黃杭高鐵等區(qū)域通建設(shè)，加快城市道路建設(shè)改造及相配套的城市給水排水、電力電訊、能源、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)建設(shè)。同時，應(yīng)建一個高效率低耗費、可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施綜合體。深化農(nóng)村環(huán)境綜合治理工作，建立“村收集、鎮(zhèn)運輸、區(qū)（縣）處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理體統(tǒng)。以“路水電醫(yī)學(xué)”為主，加大農(nóng)村公共服務(wù)覆蓋面。逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)，和農(nóng)村市民化生活方式、社區(qū)化生活服務(wù)。
總之，黃山市當(dāng)前最主要的任務(wù)是積極探索新型城鎮(zhèn)化路徑，根據(jù)城市組團(tuán)發(fā)展模式，加快新老城區(qū)一體化進(jìn)程，打造強帶動、高品位的區(qū)域中心城市。從而在城鎮(zhèn)化探索，協(xié)調(diào)發(fā)展工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以及人與自然、人與社會和諧發(fā)展上走出一條新路。走新型工業(yè)化道路，以城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”發(fā)展，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌新老區(qū)、人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。
參考文獻(xiàn)
[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村；惰性；農(nóng)民
[中圖分類號]C913.3
[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
[文章編號]1672-2426(2007)03-0023-02
新農(nóng)村建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮農(nóng)民主體的積極性和主動性。但是，人都有惰性的一面，農(nóng)民也不例外，而且這種惰性情結(jié)有深厚的歷史和現(xiàn)實原因。這種惰性心理的普遍存在不利于新農(nóng)村建設(shè)的順利開展。化解這一情結(jié)，解放思想，開拓創(chuàng)新，才是建構(gòu)新農(nóng)村的可行之徑。
一、農(nóng)民惰性心理的表現(xiàn)
(一)定義厘定
筆者認(rèn)為，惰性是指生活在社會中的主體固守某種生產(chǎn)、生活和思維方式的取向，不敢或不去打破陳規(guī)，實現(xiàn)創(chuàng)新。惰性可以說人人都有，區(qū)別只在于程度的差別。農(nóng)民的惰性心理取向主要表現(xiàn)在：對現(xiàn)狀容易滿足，不思進(jìn)取，對人、對事過于冷漠，只圍繞與自身利益有關(guān)的狹小關(guān)系網(wǎng)，對外界與他人充滿不信任。
當(dāng)前我國正處于新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時期，對于解放思想、開拓創(chuàng)新有著迫切的需要。但是，還處于政治社會化初級階段的鄉(xiāng)村和農(nóng)民，與此目標(biāo)還有一定的距離。鄉(xiāng)村社會中，農(nóng)民的惰性心理取向比較濃厚，嚴(yán)重束縛著農(nóng)村前進(jìn)的步伐。
(二)外在表現(xiàn)
1.政治冷漠。(1)從國家政治決策上看。長期以來，農(nóng)民對于國家的政策，既缺乏認(rèn)知，也懶得認(rèn)知。一方面，以為政府能夠處理這些事情。另一方面，認(rèn)為這些政策與自身利益無大關(guān)聯(lián)，不需要自己去參與。這種心理傾向，導(dǎo)致農(nóng)民對于政治決策的惰性處理方式是不聞不問，冷淡漠視。(2)從鄉(xiāng)村管理上看。部分農(nóng)民不愿參加鄉(xiāng)村自治活動，如在選舉村委會成員時，對選舉淡化、冷漠，或者憑感情草率了事。有些農(nóng)民認(rèn)為選誰都無所謂，索性讓人代填選票，甚至有些農(nóng)民為了眼前蠅頭小利，出賣自己的選票。在村莊事務(wù)管理活動中，抱著“吃自己的飯做自己的事，何必管別人的事”的心態(tài)。在村莊內(nèi)部發(fā)生矛盾糾紛時，“躲避為上，忍讓為先”。(3)從對待鄉(xiāng)村公共問題上看。過分強調(diào)個體利益，忽視甚至反對公共利益，有利就干，無利就不干。對于公共資源、公共財產(chǎn)，沒有一種熱情和關(guān)注，多表現(xiàn)為濫用、漠視、不管不問。如公共池塘、公共土地，多是垃圾堆放地，污染嚴(yán)重，無人問津。(4)從對待村級領(lǐng)導(dǎo)上看。怕官、畏官、躲官并存，敬官與蔑視官同在。對那些為民著想，深入群眾，作風(fēng)正派的鄉(xiāng)村官員，從內(nèi)心敬佩、愛戴。反之，對那些，做事不公正的官員，農(nóng)民對之沒有好感，并且會進(jìn)行抗議、舉報。
2.人際冷漠。隨著政治社會化趨勢的日益深入，農(nóng)村社會也逐漸融入市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化的大潮中。原先的“熟人社會”格局被打破。活動空間的擴大，人際關(guān)系網(wǎng)的進(jìn)一步拓展，信任基礎(chǔ)也在動搖。特別是隨著近些年大量農(nóng)民工相繼涌入城市，農(nóng)村留守人口的減少，外姓人口、外地人口的遷入，都對原先的人情關(guān)系網(wǎng)有所突破。面對如此的人際結(jié)構(gòu)，自古以來的倫理際遇也在異化。因此，沒有信任的人際關(guān)系，彼此之間的親密程度也在弱化。冷淡的人際交往，使得他們對于任何事情都保守、漠視，不管不問。
3.鄉(xiāng)村環(huán)境的惡化。這一點實際上上面也提到了，就是對待公共財產(chǎn)、公共利益問題上，表現(xiàn)出一種惰性態(tài)度。比較明顯的就是農(nóng)村可利用水資源環(huán)境區(qū)域正逐漸減小，大面積的水域都遭受了污染，一些公共地點也變成了垃圾投放地等等。對于這些環(huán)境的惡化，可能在涉及到自身的健康時，農(nóng)民才意識到，平常則多表現(xiàn)出漠視態(tài)度。
二、農(nóng)民惰性情結(jié)產(chǎn)生的緣由
(一)歷史原因
漫長的封建社會造就了平常百姓尤其是農(nóng)民對政治的冷漠，更不必說他們政治參與興趣的低落。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會逐步走上自治、自理之路，農(nóng)民的民主、政治意識漸漸覺醒，對于社會主義的本質(zhì)以及自身所擁有的權(quán)利也日益清醒，開始懂得利用政治、法律途徑為自身利益爭取。當(dāng)然，這是國家權(quán)力逐步下放，社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。但是我國區(qū)域發(fā)展不平衡，不同發(fā)展區(qū)間，也有不同的發(fā)展形式。許多農(nóng)村的開化程度就很有限，仍然沿襲著傳統(tǒng)的.治理、管理方式，這就是導(dǎo)致農(nóng)民惰性心理的一個重要的歷史因素。
(二)現(xiàn)實原因
1.利益主導(dǎo)。當(dāng)前我國農(nóng)村社會普遍存在的惰性心理情結(jié)，也可從利益基礎(chǔ)中找到根源。農(nóng)民的眼光與視野，一定程度上受到其所受教育水平的限制，往往只能觸及與自身利益關(guān)系密切的行為和事情。之所以對政治冷漠，或者是人際冷漠，還是鄉(xiāng)村環(huán)境的漠視等等，根源在于不直接涉及農(nóng)民自身利益。
2.文化傳遞。文化具有傳遞的功能，而人類社會也是一代一代延續(xù)的。上一代的思想、文化，或多或少會對后代產(chǎn)生影響。傳統(tǒng)思想中，只顧耕作，不問時事、政治的觀念，也經(jīng)過傳遞進(jìn)入現(xiàn)代人思想中。農(nóng)村作為傳統(tǒng)思想的儲蓄地，無疑保留最為完整。當(dāng)然，保守、惰性心理也發(fā)展得最“健全”。
3.信息傳播渠道狹窄。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，交通渠道的暢通，信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)，農(nóng)村社會也逐漸開放。但是，農(nóng)村中窘迫的現(xiàn)狀，不可能一夜改觀。部分農(nóng)村與現(xiàn)代生活接上了軌，但是這只是在很少的區(qū)間范圍。還有很多農(nóng)民，只能夠滿足于溫飽。物質(zhì)生活只是人類最原始的需要，精神的滿足才是最根本的。由于信息渠道的不暢、交通不發(fā)達(dá)，降低了他們精神的滿足程度。精神的懈怠和惰性，也因此而強化。
4.教育水平低，素質(zhì)發(fā)展有限。農(nóng)村社會，長期受到經(jīng)濟條件的制約，教育水平一直處于低迷狀態(tài)。無論是行為，還是言論，都受到約束。其思想也缺乏拓展空間，只局限于與切身利益相關(guān)的考慮。對于自身缺乏認(rèn)識和認(rèn)知的，或者與自己沒有直接利害沖突的，都表現(xiàn)出冷漠、不聞不問的惰性情緒。所以，惰性情結(jié)與主體的內(nèi)涵及素質(zhì)有相當(dāng)大的聯(lián)系。缺乏教育的農(nóng)民，只局限于滿足物質(zhì)需求，對于政治等外界因素欠缺考慮。
5.權(quán)力話語。長期以來，官僚制的統(tǒng)治與管理模式，影響著地方任職官員和干部的思想和行為。農(nóng)村的村干部，也受到上一級干部管理模式的染指。命令式、權(quán)力話語的管理體制，使得農(nóng)民只知道服從，而不知道去思維、思考。長此以往，也就導(dǎo)致農(nóng)民不愿也不想費腦筋去思想，久而久之，惰性的思維模式也就產(chǎn)生了。
三、化解惰性心理，建構(gòu)新農(nóng)村
1.權(quán)力下放。要讓農(nóng)民認(rèn)識到權(quán)利是自己的，這些權(quán)利的有效行使，會給自身帶來巨大的利益和需要滿足。在充分認(rèn)識到自身的主人翁地位之后，農(nóng)民必將提高認(rèn)知程度，盡心行使權(quán)利的所有權(quán)，為維護(hù)自身利益，放棄惰性的心理情緒。選舉權(quán)、被選舉權(quán)、知情權(quán)、參政權(quán)、人身保障權(quán)等等，在農(nóng)民認(rèn)知后，其作用必將盡顯。權(quán)力下放后，農(nóng)民“官僚制”的一貫認(rèn)知，也將會轉(zhuǎn)變，對于政治的認(rèn)識程度也不同于往昔，參政議政的心理取向日益萌發(fā)，惰性情結(jié)必然萎縮，新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸也逐漸得以突破。
2.教育深化。對政治的冷漠、人際關(guān)系的冷淡以及環(huán)境惡化的漠視，很大程度上與其教育水平有關(guān)。他們無法看清這些與自身利益的相關(guān)性，也無法認(rèn)識到量變與質(zhì)變的關(guān)聯(lián)。模糊的認(rèn)識視野，阻礙了思維的活躍運轉(zhuǎn)，造成了思想觀念的保守、僵化，惰性心理也與日俱增。只有教育的深化，才能推動著其運用聯(lián)系和發(fā)展的觀念，思考和對待周圍的人和事，提高其興趣取向，惰性情結(jié)也自然消減。
關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村公共產(chǎn)品；城鄉(xiāng)分割；財政支農(nóng)
盡管近年來有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品問題受到國內(nèi)外研究者越來越多的重視，但我國農(nóng)村公共產(chǎn)品長期供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、財政資金投入不足等問題卻遲遲沒能解決。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題已成為制約農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)差距的主要障礙。
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給指農(nóng)村社區(qū)居民消費、享有的具有“非排他性”和“非競爭性”的各類物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都與城市存在很大差距。
(一)供給總量不足
在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略下，中央財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，造成現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。如，大型農(nóng)田水利設(shè)施、道路、電信電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施短缺。二是生產(chǎn)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營提供幫助的服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施，如，農(nóng)村信貸金融和農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)教育、科技和技術(shù)的推廣，農(nóng)村信息服務(wù)及農(nóng)村交通運輸、通訊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品銷售等流通領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施等缺乏。三是與農(nóng)民生活、健康密切相關(guān)的公共產(chǎn)品短缺。如，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等與農(nóng)民生活、健康及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。
(二)供給結(jié)構(gòu)失衡
我國城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，城鄉(xiāng)地區(qū)間供給結(jié)構(gòu)失衡。同時，經(jīng)濟發(fā)達(dá)、地方財源豐裕或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、效益較好的東部沿海地區(qū)，其公共產(chǎn)品供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢的廣大中西部地區(qū)。農(nóng)村公共產(chǎn)品在供需結(jié)構(gòu)上也嚴(yán)重失衡。一方面農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足；另一方面，為滿足地方各級政府部門決策者的“政績”和“利益”的需要，向農(nóng)民提供效率不高、重復(fù)性公共產(chǎn)品。這樣，使本來有限的農(nóng)村公共產(chǎn)品投入得不到合理的利用，也使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能真正實現(xiàn)幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活質(zhì)量的目的。
(三)供給責(zé)任不清
根據(jù)公共產(chǎn)品外部效益覆蓋范圍的大小，農(nóng)村公共產(chǎn)品又可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。一般說來，具有全國規(guī)模和全局性質(zhì)的公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府組織決策和提供；具有地方規(guī)模和地域限制的公共產(chǎn)品，應(yīng)由各個不同的地方政府分頭決策和組織提供。但在實際運用中，由于政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任上劃分不盡合理，使應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府和農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民來承擔(dān)；應(yīng)由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府來提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民身上。
(四)供給效率低下
一是由于財政對農(nóng)業(yè)的支出分屬不同部門管理，財政支農(nóng)資金在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面不同程度的存在條塊分割，從而降低了財政資金的使用效率。二是由于農(nóng)民未能在公共產(chǎn)品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金管理混亂，濫用、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，使公共產(chǎn)品供給短缺或者成本上升。
二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因
(一)城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的主要原因
20世紀(jì)50年代以來，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和強調(diào)城市發(fā)展的過程中，形成了城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制。城市公共產(chǎn)品基本是由國家提供，而農(nóng)村公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞”解決。而農(nóng)村籌集資金能力有限，因而農(nóng)村公共產(chǎn)品一直供給不足。雖然近年來，隨著農(nóng)村稅費改革的開展和不斷深入，政府加大了對鄉(xiāng)村的財政轉(zhuǎn)移力度，但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的狀況依然嚴(yán)重。
(二)國家財政用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出長期偏低
改革開放以來，國家財政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對量在不斷增加，從1978年的150.7億元增加到2001年的1 456.7億元，但財政農(nóng)業(yè)支出占整個財政支出的比重在總體上卻是下降的，1978年這一比重為13.4％，2005年下降低到7.2％，下降6個百分點。同期各級地方財政由于財政收入困難，支農(nóng)支出的比重也在下降。而在財政支農(nóng)支出中，用于農(nóng)林水利氣象等的事業(yè)費比重逐年上升，而用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的支出則逐年下將，使農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全社會基建投資的比重一直偏低，1994年達(dá)到歷史最低點2.5％，盡管近年來投資的比重有所上升，2002年達(dá)到7.3％，高于“九五”和“八五”期間的5.6％和3％，但遠(yuǎn)低于“二五”時期的11.3％。
(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機制不健全
對公共產(chǎn)品來說，由于公共產(chǎn)品不能像私人物品那樣通過市場有效地提供，因此就需要通過集體選擇來決定公共產(chǎn)品方面的生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)的問題。然而，在我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制下，農(nóng)民被排斥在公共產(chǎn)品的供給決策和管理體制之外，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供基本上都是由上級政府機關(guān)決定，很難反映農(nóng)民的自身利益需求。同時，在現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”模式下，政務(wù)執(zhí)行的強制性致使村民委員會過度組織化，村民自治組織成了具有行政權(quán)力的準(zhǔn)政府，難以準(zhǔn)確的表達(dá)農(nóng)民的意愿，對公共資源的籌集使用也缺乏有效的監(jiān)督。
(四)政府機構(gòu)改革缺乏力度，政府職能轉(zhuǎn)變未能跟上
改革開放前，在政社合一的人民公社體制下，農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)民僅僅是集體組織內(nèi)的勞動者，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和使用都由集體統(tǒng)一組織和安排。改革開放后，隨著人民公社的取消和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的實施，農(nóng)村的基本經(jīng)營單位和核算單位發(fā)生了根本變化，農(nóng)民不再是純粹的集體經(jīng)濟組織中的生產(chǎn)者，而是具有相對獨立性的生產(chǎn)經(jīng)營者，擁有獨立的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、勞動自主權(quán)和剩余索取權(quán)。這種農(nóng)作制度由集體化農(nóng)業(yè)組織向非集體化農(nóng)業(yè)組織的變遷使得人民公社時期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制失去了存在的基礎(chǔ)。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制度的施行并沒有給諸如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育以及農(nóng)村公益事業(yè)等公共產(chǎn)品供給提供有效的制度安排；新的縣級和鄉(xiāng)級政府似乎既沒有權(quán)力也沒有能力去提供哪怕是最基本、最必要的農(nóng)村公共產(chǎn)品，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體出現(xiàn)“真空”。
三、改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)
(一)打破城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體制
一是要明確政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任。對大多數(shù)的農(nóng)村公共產(chǎn)品來說，如大江大河的治理、水利和防洪工程的建設(shè)，由于其投資金額大，具有外部性、不可分割性，市場機制發(fā)揮不了作用；許多農(nóng)村公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防洪工程設(shè)施等，其效用不僅惠及廣大的農(nóng)村地區(qū)，而且還可以將其效用的外溢性釋放到城市去。因此，政府應(yīng)承擔(dān)起為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。二是重新界定各級政府的職責(zé)。中央政府和省級政府財政對農(nóng)村地區(qū)提供純公共產(chǎn)品，如，計劃生育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育等全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，以及部分外部性極強、接近純公共產(chǎn)品的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。地方政府由于對本地區(qū)居民的偏好更為了解，地方性公共產(chǎn)品的供給職責(zé)應(yīng)由地方政府來承擔(dān)。
(二)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、全社會參與的多元化供給體制
一是通過合理的制度安排，明晰產(chǎn)權(quán)，采用財政補貼、減免稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、個人及其他民間力量進(jìn)入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，以有效緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾；二是通過增加農(nóng)民收入，建立健全農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵機制，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的積極性；三是通過拓寬村集體經(jīng)濟積累和建設(shè)渠道，增強村集體供給主體的經(jīng)濟實力。
(三)加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政投入力度
首先，加大農(nóng)村公共財政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。各級政府應(yīng)擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域，進(jìn)一步加大政府對農(nóng)村的財政投入力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高各級財政支農(nóng)支出預(yù)算的增長幅度。其次，調(diào)整農(nóng)村財政的投入結(jié)構(gòu)，合理配置政府用于農(nóng)村的公共資源。一是要調(diào)整并壓縮糧食流通領(lǐng)域的財政補貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補貼，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織建設(shè)等方面的現(xiàn)有財政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財政投入；三是采取稅收優(yōu)惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會發(fā)展領(lǐng)域。再次，采取區(qū)別對待的政府投入政策，加大不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村財政投入力度。我國東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，政府財力及農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展水平相對低，因此公共財政覆蓋農(nóng)村的力度應(yīng)因地制宜、區(qū)別對待，中央財政和省級財政相應(yīng)承擔(dān)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。最后，合理確定公共財政覆蓋農(nóng)村的優(yōu)先順序，將有限的資金運用到農(nóng)村急需所用之處。由于政府財力要受當(dāng)期經(jīng)濟增長水平的限制，不可能將所有財政資金運用到農(nóng)村建設(shè)。這就決定了公共財政覆蓋農(nóng)村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先順序，應(yīng)先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。
